绩效预算在中国的应用及发展

绩效预算在中国的应用及发展（PerformanceBudgetinginChina）政务学院03行政管理陈纲031321017【摘要】绩效预算发源于1949年胡佛委员会所提出来的“绩效预算”概念，经过几十年的发展和演变，很多国家对绩效预算都有过尝试。从1999年部门预算改革之后，我国的预算制度改革步伐很快，目前很多地方也进行了绩效预算的试点。本文从绩效预算的定义、要素和发展过程谈起，以中国G省F市S区的绩效预算改革试点为案例，对绩效预算在中国运用的优点、难点、现阶段存在问题以及发展方向等做了讨论。【关键词】绩效预算绩效评价一、概念与特点（1）绩效预算（PerformanceBudgeting，PBB）：“绩效预算”有广义与狭义的概念。狭义的绩效预算特指1949年胡佛委员会提出来的预算形式（Mikesell，1995），这种预算形式以衡量产出与单位成本为特征，变以往以投入为导向的预算形式为以产出为导向。广义的绩效预算指所有将结果与投入联系起来的预算形式（GAO，1997a），除了胡佛委员会提出的绩效预算外，还包括计划项目预算（PPBS），零基预算（ZBB）、目标管理（MBO）、80年代后的新绩效预算等预算形式（GAO，1997a）[注①]。（2）新绩效预算（NewPerformanceBudgeting）：Mikesell（1995）将90年代预算投入与结果相联系的绩效预算称为“新绩效预算”，以与1949年胡佛委员会提出绩效预算相区别[注②]。新绩效预算的主要特征是“使命驱动（mission-driven）、结果定位（results-oriented）”（美国全国绩效评估委员会），有四个基本特征（马骏，2004）：①强调运用战略计划来引导资金配置和进行总额控制；②采取一种管理责任模式，将支出控制的重点从投入转向了产出①Researchersusethetermperformancebudgetingintwocontexts.ItsometimesreferstothebudgetreforminitiatedbytheHooverCommissioninthelate1940s（Mikesell，1995）.Thereformwasdesignedtochangetraditionalinput-orientedbudgetingintooutput-orientedbudgetingbymeasuringoutputandunitcostofpublicservice.Abroaderdefinitionincludesallbudgetreformslinkingbudgetinputandbudgetresults（GAO，1997a）.BesidestheHooverCommission'seffort，thisdefinitionalsoincludesPlanning-Programming-Budgeting-System（PPBS），Zero-BasedBudgeting（ZBB），ManagementbyObjective（MBO），andtheperformancebudgetinginitiativesincethe1980s（GAO，1997a）（XiaoHuWang，1999）②Mikesellcallsthecurrentefforttobuildalinkbetweenbudgetinputandbudgetresultsnewperformancebudgeting，distinguishingitfromthebudgetreforminitiatedbytheHooverCommission（XiaoHuWang，，1999）或结果；③各个部门及其管理者对结果的实现负责；④重视预算透明与改进沟通。（3）绩效预算在中国（PBBinChina）：中国的绩效预算接受了绩效预算与新绩效预算的一些特点，应用于中国的预算发展阶段。马国贤（2006）将绩效预算定义为“按绩效目标和成本计算的政府资金供给计划”，以“在预算表中列出绩效目标”、“支出项目以功能预算项目为依据”为特征，在年终决算的事后以绩效评价环节评价预算结果。由以上可以看出，中国绩效预算的特点是以产出、结果为指标来衡量资金支出的效率和效果，具有绩效预算与新绩效预算的某些特征，但由于中国预算的发展阶段所限，目前中国的绩效预算还只限于对资金支出的绩效评价和绩效管理方面，而在其他预算环节，绩效预算的特征还未体现。本文将对就绩效预算在中国的应用、存在问题以及发展前景予以讨论，本文所用的“绩效预算”概念以以上概念中的（3）为主。二、起源与发展1、绩效预算的起源与发展历程绩效预算作为政府预算管理的一种方式，最早正式出现于1949年的美国。随后它在不同的时期不同的地区被诠释为不同的形态，项目预算、项目规划预算、产出预算、绩效预算等概念常常在文献上被交互使用，“存在引起混淆的倾向”（Diamond，2003）。从上个世纪九十年代开始被广泛应用于OECD的“新绩效预算”继承了效率导向的一系列预算改革的成果并有所发展，更加强调支出责任和“结果导向”。由于绩效预算在美国发源并以与美国的预算发展阶段相联系，下面以美国绩效预算历程中的几个关键性文件为标志来说明绩效预算发展的历程[注③]：（1）1949年，胡佛委员会（HooverCommission），《预算与会计报告》。“我们建议联邦政府整个预算观念应当更新，采用以功能、活动和项目为基础的预算，即我们所设计的“绩效预算”。1949年胡佛委员会提出“绩效预算”（performancebudgeting），其关键特征是要在预算过程中描述每个政府组织运行的各种活动，把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。它已经具备了当代新绩效预算的一些主要内容，但是这一改革很大程度上失败了。绩效测量等概念在当时还未被各政府部门对所接受[注④]。（2）1993年，克林顿政府，《政府绩效与结果法》（GPRA）。新绩效预算标志性的变化是1993年出台的《政府绩效与结果法》（GPRA），以提高政府的公众责任，公共服务的质量③总结自MeaganM.Jordan&MerlM.Hackbart.1999.以及吴金华，2003④“Thesuccessoftheseinitiativeswaslimitedasperformancemeasureswerehardtoquantify，andimplementationwascumbersome.”（MeaganM.Jordan&MerlM.Hackbart.1999.）以及国会的决策控制力[注⑤]，它要求所有政府部门都要提交五年策略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告；要求预算与管理办公室（theOfficeofManagementandBudget’s，OMB）负责提交关于整个政府部门的绩效计划，会计总署则提交关于实施情况的报告。在经过1994年到1996年的试点后，从1997年到1999年，GPRA进入全面推广阶段，会计总署的报告称它“在增进政府的公共责任和对结果负责方面迈进了一大步”[注⑥]（GAO，2002）（3）2002年，OMB，项目评估比率工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART）。OMB于2002年推出了项目评估比率工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART），试图系统地、连续地、透明地评价支出项目，用于预算分析和决策。它努力地把GPRA规定的关于政府活动绩效与预算的复杂联系过程变为快速而简洁的程序，试图通过连续、客观地获取支出项目的绩效信息并用于预算决策。在2004年的美国联邦预算中，OMB选择20％的支出项目进行PART评估，并计划在五年内实现对所有项目采用PART进行评估，PART使绩效与预算的联系真正地更紧密，更清晰，新绩效预算真正建立了。（4）2004年，普赖特（ToddPlatt），《项目评估与结果法案》（PAR）。在2004年3月，美国国会又通过了普赖特（ToddPlatt）提出的《项目评估与结果法案》（PAR），要求OMB每五年至少对所有政府项目进行一次评估，“评估其目的、设计、策略计划、管理、结果以及OMB首长认为合适的其它方面”。一般认为PAR赋予了OMB更大的权限，可以单独对所有的政府部门进行绩效评价。这样，OMB更进一步拥有了削减部门预算额度，减少政府支出规模的法律武器。2、绩效预算在中国的发展绩效预算在一些OECD国家的成功尤其是美国克林顿时代以其作为“重塑政府”的重要工具所取得的一系列显著进展，令不少国家对绩效预算产生了浓厚兴趣。目前已经有50多个国家不同程度的实施了绩效预算，取得了一定的效果。许多发展中国家也对绩效预算所能带给他们的传统预算模式的改革寄予了很高的期望。但是，绩效预算的发展历史是一个充满着希望与失望的历程[注⑦]，在很多国家绩效预算并不能充分地发挥它的优势。近年来，我国的理论界和实践者都对绩效预算产生了浓厚的兴趣，不少地方都开展了绩⑤TheGovernmentPerformanceandResultsActisintendedtoencouragetheuseofperformancemeasurementbyfederalagenciesandhasasitsgoalstheimprovementofpublicaccountability，servicedelivery，andcongressionaldecisionmaking.（同上）⑥Thisispartofabroadermovementtowardsgreateraccountabilityingovernmentandgreaterresponsibilityforresults.（UnitedStatesGeneralAccountingOffice，2002，P3）⑦“Thehistoryofperformancebudgetingisoneofhighhopesanddisappointingachievement.”（PeterN.Dean，1986）效预算的试点。财政部也在2006年的工作重点中强调，今年要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。但是，引入并完善绩效预算需要一定的制度与技术条件（IMF，2003）。1999年以来，虽然我国部门预算改革已经取得了很大进展，各地都在逐步探索中建立了政府采购制度，这为绩效预算的推行创造了良好的条件。但是绩效考核的缺乏，大大限制了部门预算功能的发挥。由于绩效预算是一个全方位的复杂的预算系统，我国在预算改革刚刚起步的时候不可能马上建立我国的绩效预算系统（刘燕凌，2005）。目前在浙江省、广东省等地开展的绩效预算试点主要在形成绩效评价体系以及建立预算约束机制等方面做出努力。二、要素与过程（一）要素：1、绩效评价体系——绩效预算的核心绩效评价体系的建立是实行绩效预算的关键。由于绩效预算的理念在于以效果决定投入，因此对产出与结果的衡量显得十分重要。一个有效的绩效评价体系不仅能向公共服务的提供者揭示公众的满意程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明公共支出决策的改进范围和应采取的行动。并为不断完善财政管理政策提供可持续稳定科学的依据。（祝小宁、华燕玲，2005）为了使结果的衡量具有可信度，绩效评价体系的建立要求设立一整套科学、合理的衡量公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。在衡量财政支出的绩效时，既要考虑支出的经济效益和社会效益，也要考虑支出的短期效益和长期效益、直接效益和间接效益。为此，必须建立定量与定性相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为基础，测算出评价指标的标准样本，采用科学的计量方法，对绩效预算结果进行衡量和评价。绩效评价体系的建立是绩效预算改革的基础性工作，也是预算制度未成熟的国家发展绩效预算的最大障碍，因此我国目前开展的绩效预算试点都是以政府绩效评价体