论预算行为与我国《预算法》的修改

河北大学硕士学位论文论预算行为与我国《预算法》的修改姓名：徐超申请学位级别：硕士专业：经济法学指导教师：孟庆瑜20100601摘要I摘要1995年颁布实施的《预算法》是在我国刚刚确立市场经济体制不久为适应当时的财政制度而设计的，还带有一定程度的计划经济的色彩，随着我国经济的不断发展，经济体制改革的不断深入，现行《预算法》的某些条款愈发暴露出不适应当前预算法律体系的迹象。在新的时代背景的要求下，我国已经开始以“社会本位”理念为基础，建立起包括分税制、财政转移支付等制度在内的适应现代市场经济发展需要的公共财政体系，因此本文提出对我国《预算法》进行适当的修改。本文以预算行为作为全文的逻辑主线，在分析预算行为的概念、特征、构成要素、功能的基础上界定出预算行为是预算法律制度的基本范畴。在此基础上，按照预算行为的构成要素与各项具体预算法律制度相对应的逻辑结构，分别对预算法的基本原则、预算法的主体权力配置、预算法的程序制度设计、预算法的实体法律制度、预算监督体制以及预算法律责任的创设等方面进行的论述，分析了各项预算法律制度的存在的缺陷，吸收西方国家相对完善的预算法律制度，提出了对我国《预算法》的修改意见。关键词.预算行为预算法预算法修改AbstractIIAbstractTheBudgetLawofourcountrywasenactedin1995whenourcountryestablishthesystemofmarketeconomyjustrecentlysoastoadjusttofinancialsystem,andcontainedsomeextentmeaningofplannedeconomy.Whenthedevelopmentofoureconomy,anddevelopmentofeconomicalreform,someclausesofcurrentBudgetLawexposedgraduallyindicationthatcouldnotadaptrequirementofsystemofbudgetlaw.Intherequirementofsplitnewerabackground,ourcountryestablishthefoundationofsocietalstandardidea,andestablishthemodernsystemofpublicfinancewhichincludeofsystemoftaxdistribution,financialtransferpaymentsystemsoastoadaptrequirementofdevelopingofmodernMarketEconomy,inconsequencethisarticleofferadvisingandsuggestingforsomesuitableamendment.Thisarticletakethebudgetbehavioraslogicthread,inanalyzingtheconcept,characteristics,elements,functionsofbudgetbehavior,andtakethedefinitionofthebudgetbehavioristhebasiccategoryofthebudgetsystem.Onthisbasis,theconstituentelementsofthebudgetbehaviorinaccordancewiththelegalbudgetsystemofthecorrespondingtothelogicalstructure,respectivelydiscoursethebasicprinciplesofthebudgetlaw,thesubjectpowerconfigurationofthebudgetlaw,theproceduresdesignforbudgetbehavior,thesubstantialbudgetsystem,thebudgetmonitoringsystem,aswellasthecreationofthebudgetlegalresponsibilities,inanalyzingthedefectsofthebudgetlegalsystem,andabsorbthebudgetlegalsystemofthewesterncountrieswhichisrelativelyperfect,andoffermodificationonourBudgetLaw.Keywords:ThebudgetbehaviorTheBudgetLawThemodificationonBudgetLaw第1章导言1第1章导言1.1研究背景预算法是国家财政领域的基本法律制度，是调整预算编制、预算审批、预算执行和预算监督等预算行为的法律规则体系，正确引领预算行为的价值选择，切实保证预算行为的民主、科学和有序，将成为创建与完善预算法律制度的核心和关键。改革开放三十年以来，我国由传统的社会主义计划经济体制转向建设有中国特色的社会主义市场经济体制，在这个转型过程中，中国的财政制度发生了时代性的巨变，分税制、转移支付制度等一系列与市场经济运行相关的财政制度也随之建立。政府作为国家公权力的行使者，其职能发生了重大的转变，其执政理念亦由“国家本位”向“社会本位”倾斜，政府对于经济的调控不再是直接的、命令性的行政手段，而变为以法制的、间接的、适当干预的多元化的调控手段，预算法律制度作为国家公共财政的中枢性法律制度，发挥着财政的规划性、基础框架性的重要地位。然而1995年施行的《预算法》立于计划经济向市场经济转变的契机，制定之时带有明显的计划经济时期的色彩。预算内和预算外资金按照不同的管理模式，预算外资金常年游离在公共预算法律制度之外；中央政府与地方政府之间财权与事权配置不合理，财权上浮、事权下沉，造成地方政府财政负债严重。随着我国经济转型的基本完成，市场经济体系初步确立，现行《预算法》中的某些条款愈发暴露出不适应当前预算体系的迹象。在此背景之下，我国的《预算法》需要进行适当的修改，使其适应当前的公共财政体制下的法制要求。1.2研究综述徐孟洲教授提出在公共财政的框架下进行预算法的修改的研究视角，“公共财政、民主政治、现代法治、人权保障等理论依据出发，论述立法宗旨和基本原则的修订及复式预算、部门预算、国库集中收付、法律责任等预算具体制度的完善。”[1]朱大旗教授从国家预算的特性论述预算法修改的原则，认为“国家预算是一种法定的混合信托，具有主体多元性、决策受托性、众多约束性和高度开放性等特征及技术性、政策性两大性质，我国预算法的修改应遵循‘中改’、立足国情、整体刚性与适度弹性、贯彻和细化预算收支平衡、高度重视预算过程的制度设计等原则。”[2]河北大学法学硕士学位论文2刘剑文教授、熊伟教授从完善预算审批制度的角度出发，“廊清预算审批权的范围，明确预算修正权的归属；简化预算审批程序；建立人大预算工作机构，协助行使预算审批权；健全预算审批程序；建立分项审批制度；明确预算被否决的法律后果及责任；严格预算调整审批程序。”[3]熊伟教授从完善预算执行制度的角度加以研究，提出“从强化预算法律效力，严格控制预算的随意变动；调整预算年度起讫时间，消除预算效力真空；统一财政部门的预算执行权，简化拨款程序，推广政府采购制度，提高预算资金使用方面展开初步论证.形成了完善中国预算法必须全面大力改革预算执行制度的基本结论。”[4]俞光远教授提出，“我国预算法存在对新制度、新内容的缺乏，预算法律制度本身存在的薄弱环节，法律条款过于笼统原则等方面的问题，并对预算法的修改提出了完善分税制预算体制、预算执行与预算批准时间等方面的建议。”[5]有关预算行为的文献综述.在经济法的视野下，法学家还没有对预算行为做出系统的研究，因此本文引用了经济法行为和法律行为的研究成果，作为本文论述预算行为的佐证。预算法作为经济法的子部门法，预算行为是经济法行为范畴下的子范畴，具有经济法行为下的一般特性，通过对经济法行为的研究，可以为本文提供参考。张守文教授在《经济法基础理论重构》一书中对经济法行为做出了系统的论述，为本文在经济法行为的范畴下对预算行为进行阐述提供了理论基础。预算行为是法行为之一，法律行为的研究成果也可以对预算行为的研究提供佐证。张文显教授曾经提出，法律行为“就是人们所实施的、能够发生法律上效力、产生一定法律效果的行为。”[6]1.3研究方法本文主要采用文献研究。文献研究是对各种来源的文献进行整理、分析和研究，了解已有的成果和研究结论。文献来源包括与主题相关的公开发表的论文、研究报告等。本文以预算法律行为研究为主线，对现行预算制度中种种不合理的缺陷引发的现象加以实证分析，对比西方发达国家和发展中国家相对完善的预算法律制度，提出预算法律制度的重构，对我国预算法的修改和完善加以论述。1.4研究内容本文的第一部分是导言，具有引题之意，涉及的内容主要有研究背景、研究方法和第1章导言3研究内容以及对已有研究成果的回顾。第二部分是对预算行为进行了论述，首先论述了预算行为作为预算法基本范畴的正当性，介绍了预算行为在整个预算法律体系中的核心地位，分析了预算行为的目的公共性、过程的民主性、内容的分配性以及后果的法律性，概括出预算行为的概念，解析了预算行为的构成要素，并总结了预算行为的功能。第三部分论述了预算行为的价值追求与预算法基本原则，对我国预算法的基本原则提出了修改意见，提出我国预算法基本原则应当包括预算透明、预算公平与效率、预算周期性、预算完整性以及社会本位等基本原则。第四部分论述了预算行为的主体与预算法的主体权力配置，分析了我国目前在预算法主体权力配置中存在的问题，并对比美国的预算主体权力结构对我国预算主体的权力配置提出了修改意见。第五部分论述了预算行为运行流程与预算法的程序制度设计，分析了预算编制、审议、执行、调整、决算等预算程序制度方面的缺陷以及完善意见。第六部分论述了预算行为的制度依托与预算法的实体法律制度，对复式预算、部门预算、政府采购和国库集中支付制度等与预算行为相关的预算法律实体制度中的不足提出修改意见。第七部分论述了预算行为约束与预算监督体制改革，以内部监督和外部监督两方面分别阐述了我国现行制度中的缺陷以及完善意见。第八部分论述了预算行为后果与预算法律责任的创设，分析了预算法律责任的特征，并分析了我国预算法律责任制度的缺陷，对比西方国家的预算法律责任制度，提出了修改意见。河北大学法学硕士学位论文4第2章预算行为——预算法的基本范畴2.1预算行为作为预算法基本范畴的正当性法律总是以一定的社会关系为调整对象，从而达到调控各社会主体间相互关系的目的。社会关系是一个复杂的集合体，联系每个社会个体发生互动，使得社会中的单一个体转化为一个互动的整体系统，这其间需要一定的媒介才能进行有效的连接，这个媒介就是人与人之间的行为。预算关系是社会关系发展到一定历史阶段的产物，是社会关系的类型之一，预算法是调整预算关系的法律制度，因此预算法的调整对象在本质上是预算主体间的预算行为。正如主流观点所言，“法律是通过影响人们的行为而实现对社会关系的调整”[7](p61)，“法律制度也不可能只包括规范而不包括法行为（法的活动过程）。没有法行为，法律制度不可能是社会中一种实在的制度。”[8]自法理而言，“正是由于人们追求满足需要的行为，才使人与人发生一定的联系或关系，形成各种社会关系，”[9](p88)行为是将分散的个体整合为互动整体的重要媒介。因此，要想有效地发挥法律对于行为的调整机能，实现对于行为的法律整合，必须深入研究人们的行为。行为包括经济、政治、法律、社会等多种行为体系，法律行为是一种多层次的行为体系，“法律行为”一词最初来源于民法学，德国18世纪法学家丹尼尔•奈特尔布拉德在1748年出版的《实在法学原理体系》开始使用，意指“与权利和义务相关的行为”。而作为法理学基础概念的“法律