财政管理民主化与预算公开

1温来成教授中央财经大学财政学院财政管理民主化预算公开透明目的手段2自1994年分税制改革后，财政收入大幅增加，财政实力明显增强。34●财政收入——纳税人的奉献●财政支出——满足社会公共需要●民主化——社会成员有可能、有渠道参与管理政府筹资——主要是财政收入际上对财政收入的分类，通常按政府取得财政收入的形式进行分类。这种分类方法下，将财政收入分为税收收入、国有资产收益、专项收入以及其他收入等。2011年全年财政收入情况，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%。2011年全年财政收入中的税收收入89720亿元，增长22.6％；非税收入14020亿元，增长41.7％。一、民主化管理——财政的本质要求预算公开5（一）政府预算的概念：就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹资、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。狭义的预算指预算文件或预算书；广义的预算指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度。政府预算主要包括年度预算和多年预算，其典型形式是年度预算。二、预算公开政策6（二）、公共预算的本质公共预算是政府的收支计划，是政府全部活动信息的文件记录。它本质上是一种委托代理关系：委托人——公众委托代理人——政府，按照公共利益要求，筹集公共资源，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。了解了预算也就了解了政府；控制了预算，也就控制了政府。“控制”意味着纳税人或纳税人代表——立法部门——对政府收支权利、支出总额和支出项目的控制，控制政府支出按照立法部门通过的预算进行，任何偏离立法通过的预算的政府收支行为都是违法的，也是违背公共预算原则的。7公共预算这种委托代理关系中，由于信息不对称问题的存在，代理人——政府的机会主义不可避免。为克服政府机会主义，保障公共利益，在激励机制失效的情况下，公众只能通过监督机制约束政府的行为。预算是公众了解、监督、约束政府行为最有效的工具。公共预算意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，即公众应参与和监督整个预算过程。预算信息的公开是公众对政府活动进行监督和控制的前提，不掌握政府活动的全部的和正确的信息，公众就不能对政府活动进行监督和控制，政府预算就不是真正意义上的公共预算。8公共权力的运行规则决定了不同的财政制度。不按法定的程序、随意地取公众钱并用其钱者，是专制财政；按法律程序、公开透明地取公众钱并用其钱者，是公共财政。所以，公共财政应该是民主财政、法治财政。建立公共财政的基本框架就是要构造公共财政的运行机制——现代政府预算。对于预算产生来说，是先有财政活动，后有预算；对于公共财政而言，应先有预算，后有财政活动。预算规范到哪里，财政才能活动到哪里，不允许有任何超过预算边界的财政收支。9财政预算公开是公共财政的本质要求，是优质财政管理的重要特征，也是促进政府管理实现经济、效率、效益的重要方法。近年来，我国中央和地方各级政府都积极推动财政预算公开，向社会“摊开”自己的“账本”。（一）、中国政府预算公开的现状（二）、能否向公众公开政府预算（三）、中国政府预算公开存在的问题（四）、推动中国政府预算公开的对策与建议三、中国的政府预算公开问题10（一）、中国政府预算公开的现状新中国成立到现在我国财政预算经历了三个阶段：1、第一阶段：1949—1999年，国家机密，不得向社会公开。1951年颁布《保守国家机密暂行条例》规定：“国家财政计划和国家概算、预算、决算及各种财务机密事项是国家机密。”1997年，国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》支出：“财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。”112、第二阶段：1999—2007年，部分预算向人大代表公开。随着我国行政改革的加速、民主政治的发展和公民社会的崛起，财政预算逐步发展为向人大代表公开。1999年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出编制部门预算、细化预算等要求。此后，部门预算细账开始向人大代表公开。123、第三阶段：2007—现在，预算向社会公众公开。2007年，《政府信息公开条例》，将财政预算、决算报告，财政收支，各类专项资金的管理和使用情况列为重点公开的政府信息。13资料：2009年全国“两会”后，财政部首次公布了经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算的四张表格，内容涉及中央财政预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等。2010年3月，财政部在上年首次公开中央财政预算四张表格基础上，增加八张表格，内容包括中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表、中央政府性基金支出预算表、中央本级政府性基金支出预算表、中央对地方政府性基金转移支付预算表、中央国有资本经营预算收入表、中央国有资本经营预算支出表、2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表等。14与此同时，先后有国土资源部、科技部等74家中央部门向社会公布了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。2011年4月，财政部又在中央部委中率先公开本年的“部门账本”，将行政运行支出等情况首次公之于众。地方资料：2000年，河南焦作就成立了财政信息服务大厅，公民可进入查看部门预算，随后，将政府债务预算和和非税收入预算等八大预算项目全部面向社会公开。2005年开始，浙江温岭市新河镇进行了参与式预算试验。2007年，江苏无锡和黑龙江哈尔滨等城市也相继在区、街道进行参与式预算试点。15从2008年底开始，上海市闵行区连续两年组织预算听证会，对政府预算进行“把关”。2009年10月，广州市公开了114个政府部门、近300亿元的政府财政预算。2010年3月，四川巴中市白庙乡将公业务费在网上公示，在数十项开支中，除了敏感的公款招待外，还有细到仅1.5元的购买信纸费，因此被称为“全裸第一乡镇”，引起媒体的极大关注。2011年，北京市公开预算的政府部门从2010年的45个扩大到57个，涵盖了除涉密部门外的所有政府部门和直属机构，公开内容首次增加了更详细的“项目支出预算情况表”，公车购置、会议等政府开销的内容第一次详细呈现在市民面前。16陕西省在10个省级部门进行部门预算公开试点，力争在两到三年内公开所有省级部门预算，并逐步细化预算公开内容，严厉遏制“三公消费”。至此，备受关注的地方政府部门预算公开工作正在规范、有序地开展。17（二）、政府预算公开的意义1、预算信息向公众公开是政府的义务。在现代世界各国，预算公开是常例。公民都可以免费或者支付工本费后向政府索取预算信息，现在有的可以在网上查询。现代预算之所以叫公共预算，就是预算必须是公众参与、提供公共服务，并向公众公开，公众可以监督的。2008年1月，国务院通过了《政府信息公开条例》。182、预算公开是民主政府的应有之义。2011年全年财政收入情况，全国财政收入103740亿元，全年财政收入中的税收收入89720亿元，增长22.6％；非税收入14020亿元，增长41.7％。政府向人民征收和花费的合法性就在于它是通过民选的人民代表讨论、批准的，当然是要公布让人民知道，并让人民监督。公开预算是对政府官员权力最有效的约束，地方政府不需要到中央政府部门“跑部钱进”，只要督促他们依法拨款就可以了。193、公开预算是法治政府所必须。建立法治政府最关键的是依法治财。一切政府权力的滥用大多都与滥用财政资源有关。要让政府依法办事，就要从监督政府用钱入手。控制财政是保证政府依法治理最有效的手段。过去一些年，国家审计报告查处了大量的财政问题，都与财政资金违法行为有关。而造成这些现象有根本原因，就是预算执行的透明还不够，缺乏媒体和人民群众的监督。204、公开预算是反腐败的治本之策。政府官员的腐败行为大多发生在管钱管物的官员身上，官员落马的原因大多是手上掌握的钱太多，政府的项目投资，少数官员可以决定一切。预算不公开，不仅人民不知道，其他政府部门和官员也可能不知道，贪污腐败便极易发生。215、公开预算可以提高纳税人的积极性，增强公民的权利意识和主人翁责任感。纳税人知道政府钱花在何处，钱花在明处，会提高公民的纳税自觉性。公开性也会大大提高政府资金的效率，节约大量纳税人的钱，提高政府的诚信，从而促进纳税人与政府的互信。22三、中国政府预算公开存在的问题（一）预算公开的内容过于粗糙（二）预算公开的项目不够全面（三）预算公开的易懂程度不足（四）预算公开的互动性不强23（一）预算公开的内容过于粗糙所有公开的预算，无一不是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，没有像国外的预算公开一样，细化到具体项目和具体支出用途，也没有就公众关心的问题作出正面公开和回答。拿财政部公布的2011年部门预算来看，从表面看，将去年的支出预算数和执行数、今年预算数、今年预算数与去年执行数的增减对比等都列了出来，但仔细观察就不难发现，这些数据很笼统、很原则，无法让人看到数据的内在构成和状态，让人无法知道哪些钱是必须花的，那些钱是可以节约的，哪些属于正常开支范围，哪些又属于必须在以后的预算安排中剔除的。24（二）预算公开的项目不够全面尽管国务院正式决定2011年公布中央本级“三公”（公款吃喝、公款出国、公车消费）经费支出，但就很多地方政府及其组织部门来说，对于公众最感兴趣的“三公”费用至今没有明确公开。目前的财政预算科目没有这一项，因此也就细化不到每一项的支出，这就需要进一步细化预算科目，进一步明确预算支出的分项统计工作，争取实现对行政成本的单列，从而加强行政成本控制。25（三）预算公开的易懂程度不足预算公开的过程中保证内容的易懂程度，用通俗的语言、形式、让查阅者一目了然地看懂政府预算。如果看不懂，参与和监督也就无从谈起，这样从客观效果上来说，预算公开并没有达到真正公开的目的。预算有其专业性，涉及到异常复杂繁琐的账目和高妙深奥的专业性问题，如果能委托一些专家，认真研究预算公开的技术问题，用通俗易懂的方式把预算问题表达清楚，民众看懂以后仍有疑问，能够通过便捷地找到相关部门和人员，得到及时、认真地解答，预算公开也是一定能做到的。26（四）预算公开的互动性不强公众对预算公开的关注和质疑，正是体现了公民民主参与、民主监督的积极性，这种公民监督能在多大程度上影响政府财政及预算，是公民参与预算监督有效性的重要体现。政府预算公开应该是一个互动、连续的过程，公开只是一个步骤，公开之后，公众可以质疑、可以批评，相关政府部门应积极作出回应，毕竟公开不是目的，公开只是为了更好地实现预算过程中的公众参与和公众监督。27资料：在香港，预算公开关注的重点就是过程的公开而非结果的公开，香港每年的财政预算年度是4月1日到第二年的3月31日，预算一般是4月1日左右公布，但是从1月份开始，特别行政区政府的每一个部门都要把自己的预算报到财政司，这一过程就是公开的，有各种各样的民众、团体参与。部门预算报到财政司以后，财政司汇总平衡，再由立法会来讨论，立法会的讨论也是公开的，是否应该削减或追加某部分的预算，公众可以作为各方利益代表来讨论，整个过程就是公开的。预算公开不是政府把预算表挂到网上就解决了，预算公开需要互动和回应，应该是全过程公开。28政府预算公开是预算资金配置的决策、审批、使用过程的全公开。目前我国预算公开的形式主要是预、决算报告的公开，也就是说只是一些数据的公布，并未涉及预算核心过程的公开。改进与完善预算公开，对于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，减少腐败发生，建立一个高效政府是具有重要意义的。四、推动中国政府预算公开的对策与建议29可从以下四个方面着手改进与完善政府预算公开：（一）法制方面（二）制度方面（三）预算编制方面（四）文化理念方面30（一）法制方面1.1994年的《预算法》中对于预算公开未进行法律规定，现由全国人大预算工委和财政部共同起草的