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部门预算制度改革探讨报告人：南京财经大学财政与税务学院蔡军教授、硕导2010年10月目录一、部门预算改革中存在的问题二、公共财政框架下部门预算应有的基本特征三、部门预算管理进一步改革的探讨预算是一系列贴着价格标签的目标。预算可以是为了实现特定结果的一项计划或合同，可以是一种控制和监督工具。——艾伦•威尔达夫斯基（1964）古训：凡事预则立，不预则废。2011年是“十二五”开局之年，也是前面推进经济发展发展方式转变的重要之年。科学、合理编制部门预算，确保“十二五”开好局、起好步，具有非常重要的意义。各级财政部门均已对2011年部门预算编制工作作出部署。如皋市财政局专门对镇级部门预算编制提出要求，强调着重与《2011年政府收支分类科目》相衔接，与镇级事业单位机构改革相适应，与部门预算的精细化相呼应，体现政策性，强调准确性，增强科学性。2010年9月6日，谢旭人部长，在深圳特区30周年庆祝之际强调，要发挥深圳财政系统精细化管理的标杆作用，以加强“两基”建设为重点，全面推进财政科学化、精细化管理。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。部门预算改革是我国财政管理制度改革的一项重大举措，保证政府预算完整、实现政府预算统一的必然要求，对于促进依法理财、民主理财、科学理财具有十分重要的意义。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。但是从理论和实践层面上看，当前部门预算改革中还存在着深层次问题，必须通过进一步的改革来完善部门预算制度。一、部门预算改革中存在的问题（一）财政与部门间的关系难以理顺（二）科学的定额标准体系尚未建立（三）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制（四）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应一、部门预算改革中存在的问题（一）财政与部门间的关系难以理顺1.部门预算是以部门为主的“被动”预算。2.财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。预算博弈负效应使部门预算效率大打折扣。3.财政内部存在“自我扩张”机制，客观上降低了预算编制效率。4.预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。（二）科学的定额标准体系尚未建立1.现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。2.确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。3.定额的调整是一大难题。一、部门预算改革中存在的问题（三）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制1.人大对部门预算的监督流于形式。2.部门预算执行出现法律空档。3.部门预算的透明度不高，公众参与度较低。4.没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。（四）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应1.现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。2.对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革，对预算会计核算提出了更高的目标。二、公共财政框架下部门预算应有的基本特征综合性科学性法治性公开性基于这些基本特征来洞察现行的部门预算，能够寻求部门预算改革的方向。三、部门预算进一步改革的探讨改革导向：科学导向绩效导向透明导向民主导向法治导向三、部门预算进一步改革的探讨（一）构建实现民主型预算实现方式:“参与式预算”案例：温岭预算民主恳谈会实施措施：增强人大对预算决策的作用；扩大公众参与预算审议编制的范围；落实人大监督预算的职责。案例：温岭预算民主恳谈会温岭位于浙江省东南海岸，在2007年的中国县域经济百强县中排名14。1999年，以温岭市松门镇“农业农村现代化教育论坛”为发端的温岭民主恳谈会徐徐拉开序幕，一场数万人的基层民主实践开始了。温岭民主恳谈会的起源和发展大致可以分三个阶段：第一，基础民主实践阶段。在这一阶段中，民主恳谈会作为一个新生事物出现在农村的政治思想工作中，随着主题的收束和制度的建立而逐渐成为镇、市政府职能部门和村重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理监督基层社会公共事物的平台。第二，以基层人大无缝结合阶段。这一阶段的民主恳谈会充分利用了现有的政治资源，与我国的基层政治制度相结合，为民主恳谈会奠定了基础。第三，预算民主恳谈会阶段。选取公民感兴趣的也是公共决策中最重要的预算为主题，将民主恳谈会的方式融入预算的起草、审查和监督中，这解释预算民主恳谈。案例（续）需要说明的是，这三个阶段的产生的时间有先后，但现在仍然在同一空间和时间存在着。后者的出现并没有使前者消亡，因为每一种形式都有其生长和发展的空间。例如，第一阶段的民主恳谈会，现在仍然被广泛使用，它是乡镇政府决策的必经程序，并已将其列入政绩考核体系，与乡镇官员的奖金直接挂钩。2006年3月，温岭新河镇历时三天的预算民主恳谈，参与的人大代表和其他公众共计410多人，在预算草案的讨论、审议过程中提出的意见、建议多大112条，其中与预算有关的有55条，还有8个“预算修正议案”。镇政府据此调整预算支出项目13项，新增支出项目1项，修改内容2条，调整预算资金828万元，其中，调减7项、数额414万元；调增6项，数额404万元；新增一项，数额10万元。实施措施：1.增强人大对预算决策的作用。温岭预算民主恳谈会通过赋予人大更多的权利市人大对预算的审查落在了实处，而且，还制定了预算修正案的规则，人大代表五人以上可以联名提出“预算修正议案”，通过大会主席团审查决定，符合条件的议案列入大会讨论和表决，一旦通过，镇政府必须据此修改预算。在此之前，我国各级人大从来不曾动用过预算修正权，因为法律没有具体规定，实践中业务科因循操作。预算否定权在法律中是有规定的，而且是规定为常用途径，但实践中基本上没有用过预算否定权。2.扩大公众参与预算审议编制的范围。在代议制民主下，公众参与公共决策的渠道主要有三种：第一是民意代表制；第二是民间非盈利组织；第三是专家学者。在我国体现为人民大表大会制定和政协的民主协商。但是在多大程度上代表了民意，这本身是值得思考的问题，再者，他们的意见对现实中的各种需求也缺乏全面理性的把握。所以，公众对预算过程中直接参与，尤其显得珍贵。温岭预算民主恳谈机制，在预算编制过程中采纳公众的意见，或者在预算初审阶段给予人大预算修改规则，打通公众的意愿表达机制，预算编制更加符合公众的需求。3.落实人大监督预算的职责。根据宪法和法力，我国乡镇人代会期间有一个预算审查委员会，会议闭幕后就解散，这导致人大会议后缺乏预算监督机构。温岭建立了财经工作小组，在会议前担负着组织预算初审的职责，会议期间先打会做财政预算初审报告，会后财经小组可以随时乡镇府了解预算执行情况，使得预算执行整个过程都处于民主监督之下有效约束了政府的权力。其实，许多国家都在宪法或财政立法中对预算监督作出了专门规定。例如，荷兰1976年《政府财产法》规定，审计署可以自行或者应议会的要求，对预算执行的有效性进行审查。关于“参与式预算”的不同模式国内不同地方进行了不同模式的实践。除了浙江温岭市，上海市徐汇区、哈尔滨市、焦作市等地在实践中也取得了一定的成效。各地的“参与式预算”模式的核心环节不同，但各有所长，都具有可以借鉴的经验。温岭：注重程序规范。徐汇区：注重重大项目的询证和绩效评估工作。哈尔滨：注重预算编制的民主透明。焦作市：注重项目选择、公示、论证、预算初审等环节广泛吸收各界人士包括普通民众的参与。三、部门预算进一步改革的探讨（二）构建绩效型预算实现方式：绩效预算案例：佛山市南海区财政绩效预算改革的案例实施措施：用绩效管理的特征改造预算系统；改进绩效考评工作；合理设计绩效预算改革的技术路线；加强绩效预算改革的组织协调。案例：佛山市南海区财政绩效预算改革佛山市南海区经济发达，近年来每年都有10亿元左右的财政收入，但长期以来，区财政依然面临着“入不敷出”的财政压力困扰。为改变区财政工作的被动局面，提高财政资金的分配效率和使用效益，在南海区区委区政府的支持下，南海区财政局于2004年初同广东省财政科学研究所合作，拉开了南海区财政绩效预算改革的序幕。2004年2月，广东省财政科研所和南海区财政局共同合作，借鉴国内外成功经验，结合南海区的财政工作具体情况，制定了初步的在南海区开展财政绩效预算的管理办法、实施方案和详尽执行计划。并邀请了国内著名高校的14位专家参加了2004年度的财政绩效预算评审会，针对信息化项目进行了初步试行，迈出了财政绩效预算改革的第一步，并积累了一定的经验。对绩效预算改革方案进行了第一次完善后，2004年底，又开展了2005年度区级预算单位信息化项目绩效预算评审，共评审17个单位的38个项目，申报金额6244万元，评审结果是建议安排资金3949万元。案例（续）在2005年开展的2006年度专项经费项目绩效预算中，南海区共有48个单位的共提交了195个参审项目，预算金额共20.5亿元。全部项目均需通过十道“关卡”，并有专家和专业小组全程参与。项目评审范围也扩大到100万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目。在2007年度专项经费项目绩效预算中，参审项目达到286个，参审金额达到34.7亿元。2007年的评审程序更加完善，增加了形式审查环节和业务科室把关环节。通过评审，专家评审同意安排项目126个，金额12亿元，砍掉项目160个，削减预算22亿多元。实施措施：1.用绩效管理的特征改造预算系统。绩效管理最核心的特征是“结果导向”、“自主权下移”和“对结果负责”。用这些特征来现行的预算系统，构成绩效预算改革的首要任务。第一，重视目标和结果。首先要求设立清晰的目标，其次，贯穿预算管理全过程。在编制环节，要求将组织活动至于部门总体目标和年度目标体系中，并按活动所需的资源安排预算；在控制环节，要求设定一种预警机制，及时发现偏离部门目标的问题，并对预算所确定的支出总量和结果进行相应调整；在预算报告环节，要求改革预算报告的内容和形式突出标实现度的信息，避免让绩效信息湮没域庞杂的数据和文字中。第二，赋予部门更多的人事管理和资金管理自主权。这需要创新预算支出绩效管理制度。第三，完善公共部门的绩效问责制，有效解决“争功诿过”、行政失职、行政不作为等问题。这其中需要强调异体问责，实现问责主体多元化，保证制度的激励效应。部门自主权预算管理控制系统成熟自主权下移预算管理控制系统图：自主权下移与预算管理控制控制系统成熟度的关系2.改进绩效考评工作。3.合理设计绩效预算改革的技术路线。绩效考评对象范围的选择：——宜采用“线项目、再部门、后政府”三步走的路线。预算管理控制系统的选择：——宜采用“先传统控制系统，再绩效控制系统”的两步走路线。责任机制选择：——宜采用“先形式上的绩效与预算一体化，再初步一体化”的两步走路线。4.加强绩效预算改革的组织协调。三、部门预算进一步改革的探讨（三）构建科学型预算实现方式：“三分离”预算管理模式案例：浙江省“三分离”预算管理新模式实施措施：构建“三分离”组织框架；建立“三分离”模式科学运转机制力促“三分离”模式高效运转（编制环节须注重支出范围合理、支出定额科学、编制程序规范、标准周期预算）案例：浙江省“三分离”预算管理新模式2008年，结合学习实践科学发展观活动，浙江省财政部门为人进一步深化公共财政管理改革，按照预算编制、执行、监督“三分离”的要求，着手开始“三分离”预算管理新模式的探索，力求通过重塑业务流程、重构组织框架、提升管理绩效，是浙江省公共预算建设真正走上科学化、规范化、法治化道路。“三分离”管理模式，通过内部的分权与制衡，有效控制财政部门自由裁量权，使所有资金的安排都置于法律的框架内运行，是公共财政建设域宪政理念的高度契合。“三分离”管理模式改革的理论分析从政治学角度看，它是实现权力相互制衡的客观需要。从经济学角度看，它是提高公共资源配置效率的现实要求。从管理学角度看，它是提升财政管理能力的内审更需要。从财政学角度看，它是财政公共化的本质要求。实施措施：1.构建“三分离”组织框架（图示）2.建立“三分离”模式科学运转机制（编制环节须注重支出范围合理、支出定额科学、编制程序规范、标准周