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11部门预算改革历程、成效与展望肖鹏中央财经大学财政学院22讲座人简介讲座人简介•中央财经大学财政管理系主任，经济学博士，05年毕业于财科所，主要研究：财政理论、公共预算、政府会计。•主讲课程：财政透明度、财政改革、财政支出绩效考评、政府与非营利会计、三公经费的管理与控制等。•联系电话：13810206189•电子邮箱：xpxmu@163.com33•一、中央部门预算改革背景及进程•二、部门预算的内涵•三、部门预算与功能预算对比分析•四、部门预算改革的必要性及目标•五、部门预算编制思路•六、中央部门预算改革实务探讨•七、进一步完善部门预算改革对策44•1994年的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力。但是，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出，具体表现：预算编制内容不完整——预算编制程度不细化——预算资金使用效益不高——一、中央部门预算改革的背景及进程55•1999年6月，审计署代表国务院在第九届全国人大常务委员会第十次会议所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作。•主要意见：一是“要严格执行预算法，及时批复预算”；二是“要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度”。“报送内容应增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。”全国人大预算工作委员会具体要求财政部2000年在向全国人大提交中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料，要报送部门预算。-----改革动议的提出66•以上意见的提出，拉开了我国部门预算改革的序幕。•自此，财政部决定以贯彻全国人大的要求为契机，从改革预算编制方法着手，逐步推进我国预算管理改革——77•7月24日向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，提出细化预算、编制部门预算的构想；•8月6日召开了国家计委、国家经贸委、国务院机关事务管理局、科技部等有预算分配权部门的会议，征求他们对财政部提出的《关于改进和细化2000年中央预算编制的意见》提出意见；•8月10日又召开了教育部、农业部、社会保障部、卫生部、文化部等11个中央预算部门的会议，进一步征求对2000年改进和细化中央预算编制的意见；•8月31日总理办公会议原则通过；•9月20日经国务院批准，以财预字[1999]464号文下发了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。----------财政部所做的具体工作财政部所做的具体工作88•1999年5月，财政部在天津召开预算编制国际研讨会，来自美国、澳大利亚的专家介绍其预算编制经验；7月，在河北廊坊召开预算编制国际研讨会，邀请OECD组织的预算专家重点介绍了法国、瑞典实行部门预算的情况，同年9月在大连、2000年5月在江苏财政部再次召开预算编制国际研讨会。这些会议的召开，为实施部门预算改革进行了理论上的准备。财政部多次召开国际研讨会，借鉴国际做法—99•2000年部门预算改革：1999年9月29日，财政部召开中央部门2000年部门预算编制工作会议，正式布置部门预算编制工作，并提出具体编制要求，主要内容包括：•⑴细化报送全国人大预算草案的内容。⑵改变预算编制方法，按财政部统一规定和标准表格，试编反映本部门所有收支情况的预算，初步实现“一个部门一本预算”。⑶选择教育部、农业部、科技部和社会保障部作为部门预算试点单位，向全国人大报送2000年预算草案时，附上这些单位的部门预算。⑷统一规定预算编制、报送时间及需要各部门配合的其他事项。1010（一）什么是部门预算部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层单位编制，逐级上报，由主管部门按规定汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。通俗地讲，就是一个部门一本预算。二、部门预算的内涵二、部门预算的内涵111111锣作锣打，鼓作鼓敲。打酱油的钱不能买醋不患寡而患不均，基本支出有标准。把钱用在刀刃上，项目支出保重点。坚持“两上两下”，规范编制程序。强化监督，让纳税人的钱花得阳光、透明。一个单位一本账，做到心中有数。1212•何谓一个部门一本预算——就是按部门编制预算。它是由政府各部门编制，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，并经财政部门审核后，由同级人代会审议通过的，反映部门所有收入和支出的预算制度。1313•在编制内容上，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出。•它不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、政府性基金收支、经营收支以及其他收支，体现了“大收入、大支出”的收支框架。1414在编制的法律效力上，政府预算是由国家立法机关按照法定程序批准通过的法律文件。作为政府预算组成部分的部门预算，在立法机关批复预算后，也同样具有法律约束性。•一方面，部门预算编制过程必须在符合国家有关法律、政策、规章的前提下编制；另一方面，部门预算必须在立法部门将预算批复到部门，部门再逐级批复到基层预算单位后实施。部门预算的法律效力——1515（二）部门预算内容（二）部门预算内容•第一、从编制主体看，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。第二、从编制范围看，部门预算属于综合预算，它涵盖了部门和单位的所有预算收支。第三、从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。第四、从编制程序上看，部门预算是汇总预算。第五、从细化程度看，部门预算既细化了到具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。第六、从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下，按财政部门核定的预算控制数编制。1616（三）部门预算的编制方法及程序在编制方法上，部门预算是按照定员定额、项目管理等方法并以“零基”的方式计算、确定部门收支而编制出来的部门财政计划。它要求部门的各项收支全部按照统一的标准、规定的管理方式汇总编入一本预算，可以科学合理地反映各个部门或单位各项资金的使用方向和具体使用内容，并保证部门间支出水平的相对公平及预算编制的透明。返回1717•在编制程序上，部门预算是汇总的预算。•部门作为预算编制的基础单元，财政预算从基层单位编起，由基层预算单位根据本单位承担的任务、部门发展规划以及年度工作计划测算编制，通过逐级上报、审核，经单位或部门汇总形成，从而能够有效地避免代编预算的盲目性。返回1818三、部门预算与功能预算的比较功能预算收入不列入预算支出按功能分散在不同预算科目中部门预算编制形式：一个部门一本预算编制范围：部门预算反映部门所有收支编制方法：实行零基预算、绩效预算等部门没有一本完整的预算1919功能预算——（未实行部门预算前）每年向各级人代会提交的是收入按类别、支出按功能编制和汇总的预算。各部门预算没有单独反映，支出按功能分散在相关支出科目中。2020部门预算与功能预算的主要差别——•一是预算编制的分类基础不同支出功能分类VS部门分类•二是预算涵盖的范围不同仅限于财政预算内资金收支VS部门的全部收支（预算内资金收支、基金收支、预算外资金收支和其他资金收支）•三是预算管理的侧重点不同宏观管理和调控；财政收支结构分析；预算分配的计划性VS部门预算侧重于微观管理，反映部门细化收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用。2121四是预算管理的方式不同按经费性质实施预算管理VS按部门分类实施预算管理五是预算编制的方式不同由上而下，层层代编VS采取自下而上的编制方式六是预算的细化程度不同将预算按功能细化VS将预算在按部门逐项细化分解，再按功能细化分解支出内容七是预算批复的方式不同由财政部内各业务司局及有预算分配权的部门各自独立向各部门批复VS由财政部预算司统一批复2222四、部门预算改革的必要性和目标四、部门预算改革的必要性和目标•部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式•改革的指导思想：通过部门预算改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的财政预算管理体制；充分提高预算管理水平，增强预算透明度，提高预算管理的法制化程度，实现预算管理公开、公正、公平的基本要求。•（一）传统预算编制方式的弊端•（二）部门预算改革的必要性•（三）部门预算改革的目标2323部门预算改革的必要性部门预算改革的必要性————1.有利于严格执行预算法2.有利于规范政府、财政和部门的分配行为3.有利于提高预算的时效性4.有利于强化预算约束5.有利于人大履行监督职责6.有利于增强政府宏观调控能力7.有利于缓解财政收支矛盾8.有利于从源头上治理腐败2424部门预算改革目标部门预算改革目标————•第一、实现政府预算管理的统一性改变预算资金条块分割、分散混乱局面•第二、保证政府预算的完整性所有收支纳入一本预算，体现“大收入、大支出”原则•第三、提高预算编制的科学性按照基本支出和项目支出分别编制，采用定员定额和项目库标准化预算分配办法，实现预算分配的科学合理•第四、强化预算编制的法制性预算编制方式、预算决策机制、预算批复等体现了“依法行政、依法理财”的要求2525五、部门预算编制的原则合法性真实性稳妥性重点性完整性透明性主动性绩效性2626六、中央部门预算改革实务探讨六、中央部门预算改革实务探讨（一）部门预算改革的一般内容•中央部门预算的“部门”，指的是与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织与社会团体及企业和事业单位。•中央部门预算包括一般预算（收支）和基金预算（收支），这种设计与现行向人代会报送的预算草案一致。•编制部门预算要求各部门要按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收支情况的预算。2727（二）编制程序与传统的预算编报办法相比，中央部门预算编制程序仍然实行“二上二下”的基本流程，具体是指：“一上”:部门编制预算建议数或提供与预算需求相关的基础数据和相关资料，上报财政部；“一下”：财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数；“二上”部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部；“二下”：财政部根据人代会批准的中央预算草案在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算，部门向下批复单位预算。2828•部门预算编制的基本程序“一上”——部门将汇总的（含各预算单位预算）部门预算在报经部门领导审批后，报送财政部门。“一下”——财政部门下达支出控制数。“二上”——部门按照财政下达的预算控制数对“一上”预算进行调整，形成新的预算并上报财政部门。“二下”——2929•（三）编报时间表•5月，财政部根据社会经济发展计划对下一财政年度的收支情况进行初步测算，并将测算情况向国务院汇报。•6月初，国务院下达关于编制下一年度中央预算的指示。•7月底，各部门按规定向财政部报送部门预算申请数，并对本部门预算申请作出详细说明。•9月，财政部对各部门的预算进行汇总审核，并将汇总审核情况报告国务院，听取国务院领导的指示。•10月，财政部根据国务院指示确定各部门下一财政年度预算限额。•11月，部门将国务院确定的预算限额重新编报预算报送财政部。•12月，财政部汇总编制部门预算并代表国务院向人代会正式提交部门预算，送人民代表审查。•次年3月，全国人大批准当年中央预算草案。•次年3月中旬至4月中旬，财政部将全国人大批准的中央预算草案批复到中央部门，各中央部门将预算逐级批复至基层预算单位。3030（四）报表体系（四）报表体系部门预算报表反映部门年度预算收支规模、事业发展重点等基本内容，是部门预算的主要表现形式。中央部门预算的报表体系分为录入表和预算表，录入表实行数据库管理，内部结构基本稳定，预算表是在录入表的基础上根据预算管理的需要由软件自动生成。录入表由收入录入表等8张报表组成，预算表包括预算收支总表等17张报表——其中包括收支预算表、政府采购表、单位人员基本数字