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12没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责任的政府。——克利夫兰一、预算与政府•美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”•“预算是庶政之母”。就是说，先有财政，才有政府施政。二、预算的定义•是指政府的一个财务计划。在一定时期内，由负责的管理者准备并提交给一个代表机构，计划在实施前必须经过该机构的同意和授权。三、预算的基本问题•“科伊问题”指科伊（key）1940年提出的一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。这是一个资源配置效率问题四、预算的基本要素•希克（Schick,1988）认为有三个基本要素：申请资源、配置资源和资源保护。•预算过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，它规定了如何、什么时候、谁来申请资源和配置资源。7•海迪(Hyde)•政治维度（政治过程与预算关系）：预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性•经济维度（社会生产、经济发展与预算过程）：预算是经济平衡工具，它往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业，抑制通货膨胀等宏观经济职能•公共管理维度（公共管理过程与预算制度）：预算是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效•财务管理维度（预算工具与技术）：预算是一个财务管理工具五、预算的维度六、预算的目标与发展方向公共责任总额控制配置效率管理效率预算理性预算民主法治科学效能共享监督参与公开公共责任总额控制配置效率管理效率公共责任总额控制配置效率管理效率预算理性预算民主法治科学效能共享监督参与公开投入产出结果项目新绩效预算绩效预算传统预算规划项目预算投入产出结果项目新绩效预算绩效预算传统预算规划项目预算七、预算管理的基本模式测量的重心功能取向与预算模式预算绩效经济性效率性有效性收入控制：线性预算管理：绩效预算；计划：规划项目预算优先性：零基预算政策：新绩效预算控制核心、绩效导向：面向绩效的现代预算投入收入汲取资源配置成本产出结果项目过程收入汲取测量的重心功能取向与预算模式预算绩效测量的重心功能取向与预算模式预算绩效经济性效率性有效性收入控制：线性预算管理：绩效预算；计划：规划项目预算优先性：零基预算政策：新绩效预算控制核心、绩效导向：面向绩效的现代预算投入收入汲取资源配置成本产出结果项目过程收入汲取经济性效率性有效性收入控制：线性预算管理：绩效预算；计划：规划项目预算管理：绩效预算；计划：规划项目预算优先性：零基预算政策：新绩效预算控制核心、绩效导向：面向绩效的现代预算投入收入汲取资源配置成本产出结果项目过程收入汲取八、政府预算管理模式演变11123一、什么是部门预算？概念：一个部门一本预算部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。实现预算管理的统一性；保证政府预算的完整性；统一预算编制标准；提高预算编制的科学性13我国政府预算中央总预算地方总预算部门单位预算是总预算的基础总预算是部门单位预算的总和部门预算的功能•反映公共收支状况和政府的活动范围与规模•控制公共支出规模与方向•规范政府各部门及部门间财政关系国家预算、政府预算、部门预算辨析•国家预算国家、集体、个人•政府预算国家-政府-公民•部门预算政府-公共部门-公民我国部门预算改革，是一项基础性工程=18&tp=2财政部：国家鼓励七领域向社会购买服务•9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度•财政部有关负责人表示，开展政府向社会力量购买服务，进一步提供更多更好的服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，是推动政府职能转变、推进政事、政社分开的必然要求。政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是我国建设服务型政府的必然要求。1617部门预算改革2000年以来的改革情况：年,4个部门试点；2001年,试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个部门；2002年,实行综合预算；2003年,增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年,部门预算编报扩大到34个部门;2005年，扩大实物费用定额试点;2006年，做好政府收支分类改革试点工作，加强财政结余资金管理;2007年，全面实施政府收支分类改革，加强资产管理，推动绩效考评工作的开展部门预算的基本框架部门预算报表体系•收支预算总表•收入预算表•支出预算表•基本支出人员经费预算表•基本支出日常公用经费预算表•行政事业类项目支出预算表•基本建设类项目支出预算表•其他类项目支出预算表•财政拨款支出预算表•预算外资金支出预算表•预算外资金收入预算表•纳入预算管理的政府性基金收支预算表•政府采购预算表•单位人员情况基本数字表20二、部门预算编制财政局主管部门预算单位人大/政府上报建议数汇总建议数下达控制数下达控制数上报预算数汇总预算数批复预算批复预算提交预算批复预算21“两上两下”预算过程财政部门政府常务会议党委常务会议人大财经委员会人民代表大会支出部门7891046561231022部门预算的编制程序及各阶段的主要任务基本程序——“两上两下”准备阶段一上一下二上二下1、一上定员定额试点部门：不报送本部门的基本支出预算，由财政部门根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出非定员定额试点部门：报送部门的全部预算需求2、一下定员定额试点部门：财政部按照基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，下达基本支出控制数和项目支出预算控制数非定员定额试点部门：财政部门根据部门的全部预算需求，结合财力可能，分配下达基本支出预算控制数和项目支出预算3、二上各部门根据财政部门下达的基本支出控制数，根据国家有关政策、制度规定的开支标准，在目级科目间自主编制本部门的基本支出预算；根据财政部门下达的项目支出控制数按项目编制预算4、二下各级人大批准预算草案后，财政部门在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算部门预算编制方法•部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。•人员支出和公用支出合起来称为基本支出，定员定额是编制基本支出的基本方法。定额标准的核定就称为定员定额的核心。•基本支出=支出定额×定员2324公共预算三类支出编制方法和优先性排序支出类型基本支出专项支出人员支出公用支出预算方法定员定额定员定额和渐进预算零基预算和渐进预算优先性排序一二三25项目库的建立、管理1、项目库的管理原则统一规划分级管理合理排序滚动管理统一设计统一规划统一制定统一开发主管部门财政部门按照轻重缓急•延续项目•未安排预算项目•当年新增项目三、部门预算执行•从数据产生先后顺序看：下达预算指标→下达分月用款计划（额度）→办理支付业务。•从金额上比较：预算指标≥计划≥支出•从信息传递环节看：预算单位→单位主管部门→财政厅部门管理处→国库处（支付中心）→预算单位→银行→财政部门•注：该流程反映的是总体流程，在办理某种业务时可能不需经过其中某个环节，如直接支付申请、基建支出等。计划、支出审批下达流程示意图二级预算单位经办人员录入二级预算单位审核人员审核一级预算单位（主管部门）审核上报部门管理处经办人员审核部门管理处处长审核国库处经办人员审核国库处领导审批下达授权支付计划直接支付计划单位打印凭证办理支付国库支付中心开具支付令办理支付零余额帐户开户银行清算归集行或专户银行28国库集中收付制度政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库各单位预算资金集中收入管理三方面含义：•一切财政收入均纳入国库或国库指定的代理商业银行的单一账户；集中支出管理•一切财政支出均应在实际支付行为发生时才能从单一账户支付出去；集中账户管理•设置与国库单一账户配套使用的国库分类账户，集中反映各预算单位各种收支的预算执行情况。30国库集中支付_用款计划国库处业务处预算单位指标管理员专管员业务处处长申报用款计划审批是否有预算Y复核审批退回NNY拨款总会计国库处处长汇总用款计划Y收到可执行计划国库支付中心退回修改用款计划N审批审批退回NY可执行用款计划退回NY批复用款计划直接支付用款计划•1、支付流程•①预算单位经办录入授权支付令－单位审核人员审核•②预算单位打印授权支付令送代理银行办理支付•其中：大额现金支付流程•①预算单位经办录入授权支付令－单位审核人员审核•②单位填写大额现金申请书－单位财务负责人审核•③省财政厅国库处经办审核大额现金申请书－国库处负责人审核•④预算单位打印授权支付令送代理银行办理支付•2、公务卡报账、现金上卡，属于授权支付转账方式的内容，只不过单位在打印授权支付凭证时需要附上还款明细表。•①单位经办录入授权支付凭证→单位审核人员审核•②单位经办打印授权支付凭证和还款明细表或补贴人员名单卡号送代理银行办理支付•一是按月对账，预算单位在每月15日前对上月的支出情况在国库集中支付系统中进行对账，只有核对完全一致后才能继续申报用款计划。•二是季度对账，每季度终了后5个工作日内，省财政厅国库处分单位打印季度对账表送部门管理处，部门管理处发给主管部门或者预算单位，在10个工作日内，经单位和部门管理处签字后返回国库处•三是年终对账，每年终了后，次年1月8日前，省财政厅国库处分单位打印年度对账表送部门管理处，部门管理处发给主管部门或者预算单位。在1月15日前，经单位和部门管理处签字后返回国库处。•四是在年终对账的基础上，省财政厅进行年终结余处理后，再打印财政拨款对账表，预算单位据此列报收入和支出，填报部门决算。四、部门预算评价开展的工作活动投入的人财物投入持久效应影响有形产品或服务产出项目产出所引起的行为变化效果绩效目标的编报和审核绩效评价处支出处室预算部门和单位预算处上报目标目标不通过目标通过上报预算目标退回预算目标预算通过批复预算目标绩效评价一般环节编制预算设定绩效目标选择评价对象项目沟通会制定工作方案方案评审会撰写评价报告报告审议会完成绩效评价实施绩效评价开展结果应用财政/主管部门(下发通知)绩效评价工作线路图绩效评价处支出处室监督检查局评价机构布置要求委托选择项目预算部门和单位工作总目标五、复杂的预算系统⑥预算系统政策系统服务系统预算绩效政策绩效服务绩效预算过程人文绩效人文系统政策过程服务过程人文过程决策评价投入产出结果①②执行③④⑤⑦⑥预算系统预算系统政策系统政策系统服务系统服务系统预算绩效政策绩效服务绩效预算绩效预算绩效政策绩效政策绩效服务绩效服务绩效预算过程人文绩效人文绩效人文系统人文系统政策过程服务过程人文过程决策决策评价评价投入产出结果①②执行③执行执行③④⑤⑦六、预算绩效形成机制预算过程人文过程服务过程政策过程社会服务流程科学研究流程教学服务流程所在地政府和居民资源获取社会声望大学发展教育主管部门学生科研主管部门社会服务教师家长用人单位宏观管理部门供应商等其他服务绩效人文绩效预算绩效财务政策绩效客户内部流程学习与成长信息资本人力资本行政管理公共服务公共平台组织能力组织资本文化领导力协调一致团队工作利益相关者资源配置预算过程人文过程服务过程政策过程社会服务流程科学研究流程教学服务流程所在地政府和居民资源获