闫海：预算民主——预算审批权为中心的构建

闫海：预算民主——预算审批权为中心的构建作者：时间：2006-1-1415:09:31点击：275责任编辑：【打印】【关闭】闫海：预算民主——预算审批权为中心的构建摘要：民主是现代社会中集体选择的基本方式，而预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效，而预算民主的核心内容是预算审批权，即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一项特殊职权，其内容包括有限制的预算修正权。预算审批权的效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关的预算审批权实质化的关键。关键词：预算民主预算审批权代议机关预算法【基金项目】辽宁省高等学校人文社会科学重点研究基地科学研究项目“地方财政权的宪政逻辑和制度构建”（J05058）的阶段性研究成果之一。一、民主、预算与预算民主人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段。其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存有垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然在理论上，国家被较早地假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是由于缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将个体的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。直至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅使公共欲求更具正当性，而且国家权力被真正地用于提供公共物品，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者所具有的共性，即主体一定程度上拥有满足自我欲求的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，在集体选择中，大行其道的是个体通过由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，每个个体都直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则是不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。[1]但是，代议制民主不能回避的是委托代理问题的存在，于是抑制代理人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”[2]但是，笔者认为将代议机关简约为“立法机关”是并不周全的认识，因为缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，[3]也不能有效规范积极行政。此外，代议机关还通常被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，凭借以上武器尚不能保障民主对权力日益膨胀的行政机构的有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就认为，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[4]有鉴于此，对代理人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至于预算制度成为践行民主的基础安排。由历史观察，民主与预算可谓相伴而生。最为典型的是预算母国英国，1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣的代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命后次年，议会通过《权利法案》不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣须每年提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（Budge）也演绎为预算的专有名词。预算是在与王权的斗争中产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算的民主工具价值的发挥取决于预算本身的民主化。从预算过程分析，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，预算民主构建的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”[5]，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。[6]二、预算审批权的性质预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，有学者指出其理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。[7]但是，学理上关于代议机关的预算审批权的性质还有不同认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。（一）预算审批权与立法权。预算性质的判定是二者界分的关键。部分国家预算以法律案的形式颁布，而且学理上，日本的预算法律说就认为，预算乃是法律一种，推而广之，预算审批权就是立法权。与战前通说预算行政说比较而言，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，从而更符合财政民主主义。但是，毕竟预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还存在本质上的显著区分：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，预算对未来事宜的规划并不要求完全达成；诸如后法优于前法等某些法律规则对于预算也不适用，[8]因此，预算应被视为有特殊效力的规范性文件，预算审批权也不是立法权。（二）预算审批权与决定权。二者虽然都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是区别也是较为明显。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，一般为已有文件或者事件的表态或宣告，[9]代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应当属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，一般包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作的基本内容。因此，尽管有些与预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是代议机关的决定权。（三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，[10]代议机关通过预算审批即可监视政府权力运作的细节，又可遏制政府及其官员的贪污浪费，所以国内外的一些学者将预算审批权归入监督权的范围。例如，沃伦将创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力视为国会的传统三项监督权，[11]蔡定剑学者则将监督权的内容分为立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，而其中对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。[12]但是，笔者认为预算审批权并不合监督权的特征，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权性行为，况且审批预算还是代议机关参与决策的重要路径。当然，预算执行的监督、决算等预算事项则具有较显著的监督权特征。总之，预算审批权应视为代议机关的一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，乃至以预算审批权为核心并整合其他预算相关职权为代议机关的财政权。[13]三、预算审批权的内容2004年第四次修正《宪法》第62条和2004年第四次修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9条都明确规定，中央和地方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年《预算法》第12、13条又进一步规定人大审查的是国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。区分预算审查与批准的对象，可避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。[14]但是，预算改革还不够彻底：一方面，无批准为后盾，审查的效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这也是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，并违反预算民主原则。当然，如果取消上级代议机关对下一级预算的审查，那么预算的审查、批准仅为程序上的区分，而无太大的实质意义。预算审查的重点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。代议机关经过预算合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等审查，如果认为预算符合相关要求，应予以批准，相反情形下，则有两种方式：或者代议机关威胁动用否决权，要求行政自行部门修改，重新提交；或者代议机关直接修改预算，然后予以通过。对于相关内容，我国宪法、法律都没有明确规定，广东、海南、湖北、深圳等省市地方性法规也不够健全，实践上，人大部门往往经由前者解决预算的修改事宜。而后者所涉及的是，代议机关在预算审批过程中的预算修正权。民主核心是主权在民，但是归属于人民的权力还仰赖权力的分立制衡才能使之服务于人民，至少不被滥用而伤害人民，而放任代议机关自由地修正预算，就难免侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政，以致难以厘清政策成败的责任，与责任政府趋向相违背。因此，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美国，代议机关可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权，大多数国家则选择立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断（Primitivejudgment），[15]审批的预算与行政机关的提案保持基本的“同一性”。预算修正权应从以下角度予以限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”[16]；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。[17]此外，还应就预算修正案的提交程序予以限制，例如日本《国会法》规定，众议院议员50人以上、参议院议员20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。四