预算法修订情况介绍

实施全面规范、公开透明的预算制度努力建设现代法治财政——预算法修订情况介绍2014年11月一、预算法修订基本情况（一）实施十年启动修订随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。（二）前两次审议突破不大2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交十一届全国人大常委会第二十五次会议进行了初审。二审草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体修改意见，足见社会各界对这一法案的关注。社会对预算法的修订寄予了很大的期待，预算法的修订必须有所突破。二审稿中没有对立法宗旨进行修改，导致整部法律各章的具体制度设计不好做，修改工作在之后的两年时间里停滞下来。（三）十八届三中全会成转折点党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。党的十八届三中全会提出，实施全面规范、公开透明的预算制度。在此之后，“充实、完善公开内容”，“明确公开时间”等，写进了预算法修正案草案三审稿。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。（四）第四次审议终获通过2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并以161票赞成、2票反对、7票弃权通过了《预算法修正案(草案)》。预算法的根本转型，就是从管理法向控权法的转型。现代预算制度的核心就是全面规范和公开透明。有媒体评论说，预算法的修订是从“政府管钱袋子”到“管政府钱袋子”。对比新旧预算法第一条关于立法宗旨的规定即可看出这一重大变化。修改前的预算法修改后的预算法第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。第一条为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。全国人大财经委副主任委员尹中卿用了三个“比较”来评价四审稿：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。楼继伟部长这样评价新预算法的突破：“我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不‘越位’、不‘缺位’。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。”二、预算法修订的主要内容原预算法79条，修订后为101条，修订后保留的20条，在原法基础上修订的53条，新增加28条，党的十八届三中全会有关财税体制改革的精神得到比较全面的体现。修订的内容主要是以下七个方面：（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度1、增强预算的完整性(4-2、5、6-1、9、10、11)。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出这样的规范，有利于增强各级政府预算的完整性。2、增强预算的透明度（1、14、89）。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法首次将预算公开规定入法，是一个很大的进步。(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制1、调整预算审查重点（84、55）。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法第四十八条规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八个内容。第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。2、建立跨年度预算平衡机制（12、32、36、41、66）。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性，有效遏制各级政府的短期行为。为了适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,防止超收收入和结余资金随意转为当年支出。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，强化财政规划对年度预算的约束留出了空间。3、突出强化预算绩效管理（12、32-1、32-3、49、57-3、79）。将预算绩效管理写入预算法，这在我国立法史上是第一次，具有重要的意义，体现了“用钱必有责、花钱必问效、低效必问责”的全新理财思路，有利于优化财力资源配置，改进预算支出管控，实现预算支出效益最大化。新的预算法有五条涉及预算绩效的规定，从预算原则、预算编制、决算审查、预算支出等环节分别作出了规定。今后，要逐步建立和完善“用钱必有责、支出必问效、低效必问责”的机制，增强预算绩效管理的有效约束力。(三)规范政府债务管理，严控债务风险1、中央政府债务管理将更加规范（34）。中央政府举债的新规定比原有规定发生了四个变化：一是对中央政府一般公共预算举借债务不再禁止；二是债务管理有了明确的方式，实行余额管理；三是增加了全国人大批准债务余额的规定，中央政府举债不得超过全国人大批准的余额；四是明确了中央政府债务的具体管理主体是财政部。因此，中央政府的举债行为和债务管理将进一步规范。2、地方政府举债将更加严格（35-2、3、4、5）。新的预算法从五个方面作出了限制性规定：一是限制主体。经国务院批准的省级政府可以举借债务，市、县级政府和地方各级政府的所属部门不得举债，只能在国务院确定的限额内由省级政府统借统还；二是限制用途。举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模。举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险。举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。财政部近日印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求进一步清理存量债务，按照谁借谁还、风险自担的原则，甄别政府和企业债务。企业债务由企业自借自还，政府债务按照预算法的规定全部纳入全口径预算管理，可以通过借新还旧；政府与社会资本合作（PPP）模式转化为企业债务的，不纳入政府债务，其收入用于偿还旧债。3、明确规定了违法举债的法律责任（95）。预算法第九十五条对违法举债或者担保的应当承担的法律责任做出了明确的规定。违法主体：各级政府、各部门、各单位；追究法律责任的对象：负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员；追究法律责任的方式：撤职、开除；(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化1、明确了转移支付的设立原则、目标、分类、主体和权限（16-1-2）。财政转移支付的原则是规范、公平、公开；目标是推进地区间基本公共服务均等化；分类为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付两类；主体是以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付；权限是法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。2、要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（16-3）。新的预算法第十六条第三款规定，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。3、规定了转移支付下达时限（38-2、52-2-3）。新的预算法第三十八条第二款规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。第五十二条第二款规定，中央对地方的一般性转移支付应当在全国人大批准预算后的三十日内下达，中央对地方的专项转移支付应当在全国人大批准预算后九十日内下达。第三款规定，省级政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。4、明确了转移支付预算的编制方法（38-1）。新的预算法第三十八条第一款规定，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。第三款规定，地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。这些规定，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编制的完整性。(五)规范预算执行，硬化约束预算支出1、贯彻勤俭节约的原则（13、37、94）。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，在新预算法第十二条确定的“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”基础上，第三十七强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。第九十四条对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，设定了责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分的法律责任。2、规范收支政策出台（13、32-2、68）。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意增开财政收支的口子。为此，新预算法第十三条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。第三十二条第二款规定，各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应的安排。3、规范预算批准前的支出行为（54）。预算法第五十四条作出了明确规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以根据下列三种情形安排支出：一是上一年度结转的支出，二是参照上一年度同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出，三是法律规定必须履行支付义务的支出，以