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学法知法用法——《预算法》学习培训引言2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权表决通过全国人大常委会关于修改预算法的决定,国家主席习近平签署第12号主席令予以公布。至此,酝酿十年、跨越三届人大、历经四次审议,素有“经济宪法”之称的预算法实现了出台20年后的首次大修。引言•修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向，并于2015年1月1日起施行。引言•张德江委员长强调指出，预算法修改是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。•专家称，预算法修改是中国步入精细化立法时代之后收获的又一法律硕果。作为财税领域的“龙头法”，修改后的预算法解决了现行预算法存在的一系列问题，通过建立严密的预算制度，防止权力滥用，将引领新一轮财税体制改革开启大幕。引言财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政制度是法治国家和全面深化改革的必然要求。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的最重要内容。预算的本质特征是什么所谓预算，就是指由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。它反映的是政府的整个活动范围，其本质特征可以从以下角度进行考察：美国前财政部长鲁宾说过：大多数公共预算，能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法。事实上，政府的任何活动，都离不开钱，但政府花钱不能先斩后奏，必须事先有预算且要经过权力机关预算的本质特征是什么计划、技术、工具、资源配置？！•1、预算不仅是经济领域的问题！更是政治问题：国家的钱袋子、政治权力的核心、政治体制的血液循环系统•2、预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢-------了解一个国家，看预算就可以•3、预算是一国政府治理社会的工具，也是一国社会治理政府的工具-----把权力关在笼子里•现代预算的作用，就是给国家的预算体制装一个刹车装置•4、预算是立法机构对政府的授权，也是政府对立法机构的责任状------缺乏预算约束的政府是不负责任的•------预算只能在法治的轨道上行进预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度，素有“经济宪法”之称，内容涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督，以及其他预算管理活动。由于关系着对政府每一笔支出的分配和监督，其对经济和社会的健康发展有着“牵一发而动全身”的作用。预算法的内涵预算法的内涵•预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，•现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。管理法控权法第一章总则第二章预算管理职权第三章预算收支范围第四章预算编制第五章预算审查和批准第六章预算执行第七章预算调整第八章决算第九章监督第十章法律责任第十一章附则（五）预算法的框架及主要内容新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。新《预算法》中的关键词1内容提要新预算法给地方财政带来的影响及应对23新预算对预算收支单位的影响一、新《预算法》中的关键词透明新法立法宗旨：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。（第一条）•解读：1.回归预算法的理念与宗旨2.明确了预算法的任务:规范政府收支行为；强化预算约束；加强预算管理和监督；建立健全预算制度；保障经济社会的健康发展；剔除了政府利用预算进行管理以及预算作为宏观调控手段的内容3.预算制度的目标：全面规范公开透明阳光是最好的防腐剂。让财政资金在阳光公开透明，管住政府“收钱花钱的手”，增加公众的质询权、建议权、监督权，同时也将倒逼政府自我革命。预算法在这方面的突破，影响深远。为推进国家治理现代化，促进中国社会进步做出了积极贡献。•经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表•经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表•各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告•公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明•公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明•除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外，新法规定预算活动的全部内容都应公开。预算公开时间•由本级政府财政部门负责公开预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表•由各部门负责公开部门预算、决算及报表预算编制级次（第三---十三条）全口径第三条国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。预算一个“盘子”，收入一个“笼子”，支出一个“口子”，用全口径预算让腐败温床的“小金库”无处可藏。用全口径预算打破部门利益。李克强总理曾经说过，预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，“首先触动的是中央国家机关和地方政府部门的利益”第6条：一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。第9条：政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。第10条：国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。第11条：社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。跨年度预算平衡第一章总则（五）建立跨年度预算平衡机制各级政府应当建立跨年度平衡机制（12条第二款）第十二条各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。•解读：由原来一原则“收支平衡”转变为“五原则加一机制”。从原来简单的数字平衡向真实的实力平衡转变。预算管理职权(一)人大的管理职权23.向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告(二)政府的管理职权1编制本级预算、决算草案将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案预算管理职权56.(二)政府的管理职权4编制本级预算的调整方案预算管理职权组织本级总预算的执行决定本级预算预备费的动用89.(二)政府的管理职权7预算管理职权监督本级各部门和下级政府的预算执行改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。123(三)财政的管理职权预算管理职权具体组织本级总预算的执行提出本级预算预备费动用方案54具体编制本级预算的调整方案定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。(三)财政的管理职权预算管理职权1.各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。预算管理职权(四)部门和单位的管理职权2.各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。国务院《推进财政资金统筹使用方案》指出：加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度。对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，除国务院批准的个别事项外，三年内逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用。从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等五项基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。推进专项收入统筹使用。三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费、海域使用金等专项收入专款专用，相应推动修改法律法规，对相关领域支出统筹安排保障。建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、方式以及控制风险）作出限制性规定。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。地方债地方政府举借债务的主体只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市政府。1、限制举债主体市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。2、控制举债规模除法律另有规定外，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务；3、明确举债方式举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措；不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。地方政府举借债务只能用于公共预算中必需的部分建设投资，公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出.推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。地方政府举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情况要向社会公开并作出说明。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则.地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规