大数据时代深化基层小微腐败治理的瓶颈与突破路径

大数据时代深化基层小微腐败治理的瓶颈与突破路径一、问题的提出党的十八大以来，我国的反腐败斗争取得了压倒性胜利并全面巩固，但群众身边的小微腐败痼疾依旧没有杜绝。据xx—xx年全国反腐的统计数据，基层腐败案件查处数量约占整体查处案件的9成，从群众身边腐败和作风问题通报的数据来看，被通报的乡科级、村（居）干部占比达%，涉案金额最高达3094万元。对此，习近平总书记强调“要继续坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，重点查处不收敛不收手的违纪违法问题”。切实解决发生在群众身边的小微腐败行为，就要坚决破除全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”监管困境。随着科学技术的发展进步，腐败者的贪腐行为越发隐蔽。虽然当前大数据技术凭借智能碰撞、对比分析、可追溯留痕等强大功能为反腐提供了重要线索，但要进一步深化对基层小微腐败的治理，反腐技术的革新势在必行。当前，学界关于基层腐败治理的路径阐释，要么受限于宏大叙事，要么局限于对基层小微腐败的零碎现状描述，要么仅从单一的技术维度分析技术反腐的优势或不足，缺少对技术反腐的应用研究和对其发生机理与治理过程的理论解析。鉴于此，本文将大数据时代的技术治理变革与国家治理能力现代化相结合，并运用到基层小微腐败治理的研究场景中，以“互联网+监督”为研究对象，重点分析面对不断变化的社会环境和群众需求，如何打破治理瓶颈，进一步提升基层小微腐败治理的效能。二、个案解读：“互联网+监督”遭遇的治理瓶颈（一）“互联网+监督”反腐模式概述“互联网+监督”是基层政府运用互联网思维、发挥大数据技术优势，自主探索出的民生资金监管新模式。“互联网+监督”创建的背景是基于传统反腐模式的三大弊端：信息不对称引发监管风险、基层权力末端监管乏力、乡村“熟人社会”的干扰困境。“互联网+监督”的反腐过程主要由事前公开、事中控制、事后反馈三个环节构成。事前环节主要是收集公职人员的各项数据，形成统一的大数据库并进行信息公开；事中环节主要是对信息线索进行分流处理，实现对腐败信息的实时预警；事后环节主要是对腐败线索进行追踪和数据集中反馈。“互联网+监督”反腐的运作机制主要是通过大数据的技术优势为群众监督“直接赋权”、为政府透明行政赋能，通过大数据自动对比追踪触发政府内部监督预警，通过技术嵌入倒逼基层信息对外公开，通过“指尖反腐”实现对群众诉求的快速回应。“互联网+监督”在一定程度上实现了纪检监督、社会监督、群众监督、网络监督的深度融合。（二）“互联网+监督”遭遇的瓶颈1.数据信息采集不严谨。我们在实地调研过程中发现，当前“互联网+监督”在原始数据采集环节存在一些问题。一是采集的数据质量参差不齐。目前各地区尚未对数据的质量标准进行统一界定，没有专门对数据质量进行研判的流程实践，数据的真实性有待考量。二是数据收集渠道单一。目前数据库的数据来源主要以公职人员申报的数据为主，尚未完全实现技术的智能收集。三是数据录入过程不规范。这主要是指各项数据收集完成之后，没有办法完全实现数据的自动化上传与更新，只能依靠“互联网+监督”中心的工作人员将数据信息进行电子化处理之后上传系统，形成大数据库，在此过程中，难免会发生误传、漏传甚至数据被操纵篡改的可能，从而导致数据失真。2.监督覆盖领域不完整。首先，这体现为“互联网+监督”的数据采集不全面。目前对于公职人员跨区域的数据信息采集还未实现全覆盖，这就导致公职人员在外地拥有房产或是其他资产的信息将无法纳入大数据库。其次，目前“互联网+监督”的采集范围仅限于基层公职人员及其配偶、子女，尚未覆盖到其他亲属和朋友，后期一旦公职人员借助这些亲友的名义转移资产，就会超出大数据的监控范围。再次，构建“互联网+监督”反腐模式的初衷是要将其打造成一个兼具信息公开、大数据分析、辅助决策、监督问责于一身的平台，但目前“互联网+监督”的功能还局限在惠民资金专项领域，尚未覆盖到政治、作风等领域。这也说明当前大数据对腐败行为认定指标的单一性，虽然民生资金领域的腐败带有比较明显的经济特征，但基层民众的切身利益不仅仅包含经济损失这一个维度，民众对政府的认同感还需要通过工作作风、办事效率等多个方面来体现。3.平台归属权责不明晰。这主要体现在两个方面：一是技术执行机构具有临时性。“互联网+监督”虽然由基层党委牵头统一领导，但在实际运行过程中主要靠纪委具体指导。纪委作为基层专门的纪检部门，人员一直非常紧缺，日常工作量非常大，“互联网+监督”对纪检部门而言，多少带有一点“附带工作”的色彩，再加上平台一线的工作人员并非专业的技术人员，难以识别数据系统深层次的问题，因而无法保证“互联网+监督”平台的整体监督和运行效果。二是部门间数据协同不顺。虽然有些地方在数据协同共享上一开始就进行了“不换思想就换人”的强势动员，但“互联网+监督”的数据共享依旧受到个别横向部门的阻拦，因为他们不希望通过新技术的嵌入来改变自己部门现有的组织运行体系，反倒更倾向于利用技术来维持现有的组织运行机制，并且希望能将数据的所有权掌握在部门手中。后期虽然一些部门迫于压力实施了数据共享，但大都流于形式，共享的都是一些非核心数据。4.后续配套性建设欠缺。这主要体现在以下几个方面：一是目前基层的“互联网+监督”平台从技术提供到后期维护全权委托给第三方，在这个过程中难免会有监管漏洞，因为第三方与政府本质上是商业关系，并没有职责权限方面的制度和法律规定，委托代理的管理方式难以保证平台的长久稳定运行。二是“互联网+监督”缺少专业的技术人才，现有的干部专业水平远不能满足大数据发展的需要。三是基层群众的大数据素养有待提升。基层群众在参与网络监督的过程中出现了两个极端：一方面是群众过度无序参与提升了数据平台的管理难度；另一方面是群众的网络参与水平和理解能力有限，对技术反腐的认知与理解不深，在网络监督中的作用发挥有限。这些问题都不同程度地制约了网络监督平台的高效运行及其效力发挥。三、基层小微腐败治理遭遇瓶颈的原因“互联网+监督”的治理瓶颈看似一个技术问题，实则是国家与基层权力结构的配置问题、技术与组织的嵌套互动问题、治理体系与治理能力现代化过程中制度与人的关系问题。（一）化约的技术逻辑与复杂治理场景间留有弹性空间技术作为一种工具和手段，化约是它的本质属性，而“互联网+监督”嵌入的治理场景是复杂的，基层小微腐败的治理主体、治理环境、治理内容是多变的。“互联网+监督”技术嵌入基层小微腐败的治理场景，暂时还无法根据治理情景实现自我调适。技术凭借“刚性”特征在基层小微腐败治理实践中发挥了重要作用，极大地提升了反腐效率，但也正是由于其刚性而无法满足基层治理的柔性需求，无法解决治理中出现的所有问题。例如，运用大数据技术的核心在于精准掌握领导干部的财产及其变动情况，监控财产的流向路径，消除财产流动背后的隐秘性，但在清晰化技术治理目标的映衬下，领导干部财产公开制度建设显得较为滞后。虽然国家大力倡导领导干部财产公开，其制度建设也一直在进行中，但制度的建设仍需要进一步完善。（二）地方有限探索与腐败整体性治理目标缺乏耦合“互联网+监督”是由基层政府自下而上自主探索出的反腐新模式，虽然后期得到高层政府及社会的广泛认可与关注，但是“互联网+监督”目前仍处于地方性探索阶段，国家在顶层设计上缺乏整体性规划，自上而下的政策推动力较弱。由于基层治理资源有限，为了将有限的资源用在刀刃上，只能将反腐的矛头对准腐败频发的基层民生资金监管领域，而对于政风腐败、形式主义、懒政怠政等其他领域的腐败关注度相对较低，甚至无暇顾及。然而，腐败治理是一个系统工程，不仅要用制度和法律对公权力进行约束，还要对公权系统进行整合、对社会环境进行整治，这样才能提升腐败治理的整体水平。这从治理的目标维度反映了当前“互联网+监督”在基层小微腐败的治理实践中与反腐的整体性治理目标之间缺乏耦合。（三）体制内条块利益分割与组织权能整合间存在张力“互联网+监督”作为基层反腐行动的实践表达，需要实现对基层人权、事权、财权的合理化重组，必然要从根本上触及基层权力结构和利益关系的调整。“互联网+监督”遭遇的瓶颈从根本上体现了大数据时代背景下的腐败治理改革一旦触及权力结构，就会引发技术与组织的深层矛盾，从而引起数据资源争夺和组织内部纷争。政府部门基于对自身利益的考量，不会主动接纳新技术。此外，在一些监督的交叉或者空白领域还出现了职责不清、相互推诿等现象。这与技术嵌入之后要实现政府各部门间权能整合的目标不协调，反映出在权力旧秩序与治理新格局之间还存在张力。（四）基层政府的技术运用能力与技术嵌入能力不匹配基层政府对技术的运用能力与技术嵌入能力不匹配主要体现在两个方面：一方面，基层政府部门的技术运用能力有限，只能委托第三方代管，但政府与第三方管理的衔接不到位，第三方委托演变为新的监管盲区。另一方面，基层政府对大数据治理的内涵与要求理解不精准，在具体的治理实践中，存在盲目追逐与技术相匹配的硬件设施投资，而不注重对数据资源和数据价值的分析的现象。四、提升基层小微腐败治理效能的路径选择通过对“互联网+监督”遭遇的治理瓶颈及其产生原因的分析可知，对基层小微腐败的路径反思不应止于技术层面，更应从治理结构和治理能力的视角触及宏观组织机制和治理情景。（一）治理结构重构：完善技术嵌入基层小微腐败治理的体系国家治理的关键是治权，权力监督的核心是限权，技术归根结底只是一种工具，制度才是制约公权力运行的根本手段。党的十九届四中全会强调科学配置权力是权力合理运行和有效制约的重要前提，而要完善权力配置须进一步厘清对技术治理的授权、权力制衡与权力回归的三重关系。其一，要明确技术嵌入基层小微腐败治理的权力授权关系。基层党委应该明确对纪检部门推动技术反腐的授权关系，要明确对技术嵌入基层腐败治理的受理流程和权力委托关系。其二，要明确技术嵌入基层小微腐败治理的权力制衡关系，既要借用技术分担体制压力，也要用制度管控技术嵌入的边界，实现制度限权与数据问责的统一。其三，要明确技术赋权与权力回归的关系。从权力的本质来看，权力来源于人民的委托，技术执行部门的权力只是在履行人民委托的职责，技术执行人员要率先满足权力回归权利的本质要求。另外，要理顺层级部门间的条块关系。从纵向来看，面对数据标准不统一的普遍难题，应加强全国大数据统筹规划，打破地区性和部门性的“数据孤岛”现象，并逐步建立完备的数据管理制度，对数据信息的采集、更新、使用等情况进行全面监督，防止对数据信息的人为更改和销毁。同时，还要建立大数据信息安全保护制度，提高人像和指纹识别技术的精准性和安全性，为国家和公民的信息隐私安全保驾护航。从横向来看，应该增强部门间的协同反腐合力，建立部门间协同反腐的合作机制，形成技术反腐的双向监督机制。（二）业务流程再造：提升技术驱动基层小微腐败治理的效能一是进一步提高数据的精准度。针对“互联网+监督”技术的数据信息壁垒和反腐覆盖面不足等问题，进一步攻克技术难关。例如，应在数据采集环节发挥大数据的技术优势，将数据采集环节的人为可控因素降到最低，提高数据采集的质量。在数据的汇总和整理环节也要加强技术手段运用，以规范数据的编码标准，实现对数据录入与审核的过程追踪，确保数据的采集、使用和公开接受全程监督。在数据的更新环节，要利用大数据的对比追踪优势，对数据信息进行实时更新，避免因信息更新不及时而产生新的数据壁垒和新的腐败领域。二是增强技术嵌入的智能性。例如，应强化技术对腐败行为认定标准的智能性分析，突破当前技术对腐败行为认定的单一性。此外，在信息比对和预警环节，应该提升技术的多维度认定和分析水平，对于非经济类型的腐败也能做出精准预判。（三）服务方式变革：高品质服务供给推动组织与行动者互动在越来越依赖技术发展的今天，如何将“人”带回治理成为治理领域的新课题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，制度是最核心的保障，人是各项能力的总和。其实，国家治理体系与治理能力的关系就是制度与人的关系，因为基层腐败治理体系的构建要以反腐制度推进为根本，而腐败治理能力的提升则要靠人具体落实。技术嵌入基层小微腐败治理情景的同时，更要注重推动组织与行动者之间的高效互动。行动者的主要构成是大