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预算绩效管理:静悄悄的革命核心提示：在财政部等有关部门和各地方的推进下，全过程预算绩效管理机制正初步形成。本次全国两会上，一句“探索建立政府绩效管理制度，建立并切实执行以行政首长为重点的行政问责制度，努力提高行政效能”，道出了政府工作报告对继续推进这一工作的希冀，也向民众展示了国家提升政府绩效的决心。在这样的背景下，作为政府管理的物质基础和体制保障，作为建立“责任政府”、“阳光政府”、“服务政府”和“节约政府”的重要抓手和有效手段，作为财政管理的核心环节和主要内容，预算管理正在悄然变革。事实也是如此，在财政部等有关部门和各地方的推进下，全过程预算绩效管理机制正初步形成。“把每一分钱都用在刀刃上”越来越具有实现基础。目标管理，事前优化每一分钱的配置财政资金作为一项重要的公共资源，不仅要取之于民、用之于民，更要有效地用之于民。加强目标管理，抓住管理源头，无疑是有效用好财政资金的一个正确突破方向。只有树立起“用好钱”才能“要来钱”的理念，才能防止“立项拍脑袋”、“海报项目”、“盲目请款”等问题，才能让有限的财政资金更好地进行配置并发挥效益。对于财政资金使用效益问题，财政部一直高度重视，并多次要求，“要把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理的各个环节和财政工作的方方面面”、“用钱必问效，无效必问责”。在此情况下，设定明确可衡量的绩效目标将更加有利于获得财政资金青睐。这就在一定程度引入了竞争的机制。一些地方和部门就尝试在财政专项资金分配环节引入竞争机制，以绩效目标及可量化指标为依据，实现“多中选好，好中选优”，从而优化财政资金配置。关口前移，在编制预算申请项目时就要提出并说明绩效目标，这种做法也让很多部门和单位更清楚地了解了财政支出所要取得的社会和经济效益，“再也不是预算的钱想怎么花就怎么花了，部门和单位的职能和目标进一步明确了”。在一定的竞争机制下，财政部门管理的“资金链”与主管部门管理的“项目链”进一步吻合，新的预算绩效文化氛围正在形成。事实上，不少地区和部门已将绩效目标管理融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，进一步发挥绩效目标的先导性作用。有数据显示，2013年，中央部门“二上”预算纳入绩效目标管理的项目达到1182个，涉及资金约709亿元，分别比上年增加了101%和195%。2013年，地方财政部门拟纳入绩效目标管理的项目约为84675个，涉及资金近13116亿元，约占2013年预计地方财政支出的11.2%。从“要钱不问效”逐步向“用钱看绩效”方向转变，带来的不仅是狭义上的资金责任、项目责任，更是广义上的对社会的责任、对公众的责任、对纳税人的责任。追踪监控，事中规范每一分钱的使用绩效目标的审核和财政资金的配置，只是预算绩效管理工作的起点。财政的资金，不能投出去就不管了。加强支出绩效监控，以最小的投入实现产出的最大化，进一步保障和改善民生，让人民充分享受到发展的成果，这些正在成为社会和时代的要求。在2012年中央部门预算座谈会上，财政部就提出，“要强化预算管理、绩效评价以及审计监督的协调配合，建立健全三者联动机制，逐步改变，从‘要钱难’转向‘花钱难’，使财政资金处于全过程监控之下”。抓好预算绩效的“事中”管理，就是要通过加强支出预算执行管理、推进专项资金绩效分配、开展预算执行中期评估等工作，强化主管部门执行管理的主体责任，规范约束资金分配行为，推进支出结构动态优化，提升支出过程管理绩效。为此，各地方各部门通过确定绩效跟踪要点，采取单位上报绩效跟踪结果、分析信息材料、下达绩效跟踪结果等方式，重点对预算执行过程中绩效目标的实现情况以及为实现目标采取的管理措施、工作程序、方式方法等进行检查分析，及时掌握项目实施进程和资金支出进度，及时发现和纠正项目绩效偏差，促进绩效监控与预算执行的有机结合。一些地方和部门还针对预算绩效的追踪监控进行了方式方法创新。比如采取项目跟踪、数据抽查等方式，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程。比如联合开展项目绩效跟踪评价研究，形成了一套相对系统化的绩效跟踪评价方案，逐步形成了对项目绩效运行的问题发现机制，增强了绩效跟踪评价的即时性效果。这种动态监控体系的探索和构建，是预算管理方式的改变，也是财政管理方式的完善。更加注重项目的过程管理，更加注重资金的效益提升，正在各地方各部门蔚然成风。初步统计，2012年地方财政纳入绩效监控的项目37698个，涉及资金近6071亿元，约占当年地方财政支出的5.6%。绩效评价，事后核算每一分钱的效果为确保每一分“钱”用到实处并发挥最大效益，很多地方和部门积极开展绩效评价试点。在全过程“以结果为导向”的预算绩效管理框架内，“用钱必问效、无效必问责”的倒逼机制正在加快形成。这也正是财政部在2013年中央部门预算布置会上提出的“建立健全预算绩效管理工作机制，坚定不移地建立绩效责任追究机制”所体现出的理念。在评价机制确立上，不少地方和部门已构建起主管部门和资金使用单位绩效自评、财政部门实施重点评价以及引入第三方中介机构评价相结合的多元化评价体系，以提高绩效评价的科学性和公信力，强化绩效责任制约。除了强调独立性，绩效评价的另一个关键是评价质量。有些地方和部门遵循“经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合”的原则，制定了丰富的评价指标体系及标准。有些地方和部门还借鉴国际通用的绩效评价准则并进行本土化改革，既与国际接轨，又考虑了中国特色。奖罚结合，全面提升每一分钱的绩效在各地方和各部门，绩效评价正在形成共同的认识，正在成为共同的行为，但更为重要的是评价结果的反馈和应用。绩效评价的意图在于，对绩效好的项目给予继续支持并奖励，对绩效差的项目减少投入，对有些项目甚至取消投入，在出现相关问题时督促进行整改。毫不夸张地说，评价结果应用是绩效评价的落脚点和生命线，是预算绩效管理的关键环节。财政部就曾要求，提高预算管理绩效，关键是要对绩效评价结果进行科学、充分的运用，奖优罚劣，推动实现由“钱难要好花”向“钱好要难花”转变。对此，各地方各部门在绩效评价结果应用方面也进行了进一步拓展，形成了各具特色的应用方式。有的地方将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考，有的地方将绩效管理考核结果纳入政府考核体系，有的地方则依据评价结果实施绩效问责。一些地方和部门总结说，预算绩效管理的实质在于四个方面：一是该不该办事，即目标；二是花多少钱办事，即预算；三是是否值得办，即评价；四是是否需要完善，即应用。其实，这也正体现了财政部提出的全过程预算绩效管理，即预算要有目标、目标要有评价、评价要有结果、结果要有反馈、反馈要有应用。这是一个循环，一个不留死角的预算绩效管理全过程闭环，一个攸关预算管理、财政管理乃至政府管理绩效质量的循环绩效管理成为各部委提高资金效益的手段核心提示：预算绩效管理更是成为中央各部委部长心中提高财政资金使用效益的必要手段，他们对此都有着深刻的认识和独特的看法。如何用好国家的钱？怎样让财政资金给老百姓带来更多的实惠？一直是中央各部委心中的牵挂。现在，科学化精细化地使用财政资金已成为主流，预算绩效管理更是成为了中央各部委部长心中提高财政资金使用效益的必要手段，他们对预算绩效管理都有着深刻的认识和独特的看法。国家工商总局全国政协委员、国家工商总局局长周伯华：要改变“重预算轻使用”的观念作为经济37组组长，周伯华是每次小组讨论会的主持人，他用带有湖南口音的普通话热情地让在场的委员积极发言。在周伯华的带动下，37组的发言讨论每次都轻松热烈。“2012年工商总局的部门预算为6.55亿元。我们的支出主要是基本支出和项目支出。基本支出是用于总局机关及事业单位正常运转的日常支出，包括基本工资以及办公费、会议费、水电费等日常公用经费。项目支出是用于保障总局机关及事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，用于专项业务工作的经费支出。”周伯华介绍说。值得一提的是，一些基层工商部门把绩效预算管理的着眼点放在对财政资金的争取上，但对争取到的财政资金如何使用和使用效益问题重视不够，结果导致预算编制与执行部门相脱节等现象。针对这个问题，周伯华表示，要提高基层工商绩效预算管理的效能，首先必须彻底改变这种“重预算轻使用”的观点认识，自觉将绩效观念和绩效要求贯穿于工商部门资金使用管理的各个环节，把工作重心向关注资金使用绩效、关注产出和结果上转移，通过实施绩效预算管理，切实提高财政资金在工商部门使用管理的安全性、规范性和有效性。周伯华说，还要完善工作机制。在工商部门构建大管理的预算绩效理念、工作机制和管理格局，明确预算绩效管理中各相关部门的工作职责、工作规程和考核办法，做到既明确分工、各有侧重，又互相配合、形成合力。国资委全国政协委员、国务院国资委副主任黄淑和：国有资本预算支出绩效评价开始实施2012年，财政部发出关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知，决定从今年开始试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度。自2007年实行国有资本经营预算以来，对国有资本预算支出项目开展绩效评价尚属首次。国资委副主任、党委委员黄淑和告诉记者，国有资本预算绩效评价自2012年起开始试行，评价范围和内容包括：2008-2011年安排的“国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”等支出项目。目前看，绩效评价工作进展顺利。据了解，现行国有资本经营预算的编制是财政部和国资委共同完成，而预算的执行主要在国资委。黄淑和给出了国资委预算绩效管理的3个时间点，他说，每年5月上旬，国资委根据中央企业财务预算，结合宏观经济形势和企业生产经营发展状况，测算中央企业本年度预计可实现的国有资本收益，作为编制下年度预算建议草案的预算收入；每年5月下旬，国资委会根据下年度预算收入和预算支出范围、重点，向有关中央企业提出下年度预算支出计划编制要求；每年7月下旬，有关中央企业根据国资委下达的下年度预算支出计划编制要求，申报本企业下年度预算支出计划，并按照内部决策程序，形成书面申请报告报国资委。事实上，通过这样严格的时间节点来把控国有资本的预算情况，是国有资本预算绩效评价中的重要部分。“国有资本预算绩效评价范围包括：资金管理情况，主要评价每类资金支出的项目目标和项目决策、资金管理制度建设、资金到位和财务处理、资金使用合规性等情况；资金使用效益，主要评价国资预算资金用于国有经济和产业结构调整、兼并重组、技术创新、节能减排等重大专项的使用效益。”黄淑和表示。住建部全国政协委员、住建部副部长齐骥：住房公积金也要讲绩效住有所居是如今老百姓心中迫切的希望。而住房公积金也正是老百姓最为关心的资金之一。2012年，住建部就下发通知，从11个方面要求进一步加强住房公积金监管工作，并要求公积金管理实施绩效考核，对连续两年考核不合格的，向当地政府提出撤换公积金中心负责人的建议。住建部副部长齐骥介绍道，每年3月底前，各省(区)住房城乡建设厅会同同级财政、人民银行等部门对公积金中心上一年度管理情况进行全面考核。同时，各地住建主管部门还将定期开展督查，重点检查涉险资金回收等情况。随着住房公积金规模快速增长，缴存、提取、个人贷款、资金存储等业务范围不断拓宽，齐骥也坦言，这的确让住房公积金的风险隐患不断增加，让监管工作面临不少新情况和新问题，监管任务十分繁重。“现在已经有一些省份把住房公积金纳入政府绩效管理范围，作为政府及有关部门改进预算编制和绩效管理、考核的依据。而绩效评价结果，则是政府及有关部门考核、评价、奖励或者行政问责的重要依据。”齐骥表示。交通运输部全国政协委员、交通运输副部长徐祖远：目标、监控、评价，一个都不能少大部制改革方案出台，让交通运输部一下子变成了热点词汇。交通运输部副部长徐祖远也成了两会上记者追逐的对象。对于《中国会计报》记者提出交通运输部是如何开展预算绩效管理工作的问题，徐祖远说，早在2007年，交通运输部就开展了预算项目绩效评价试点工作。他说：“我们希望通过试点，总结预算项目管理经验，探索进一步提高项目管理效率和效益的途径；发现项目管理中的薄弱