黑水县预算体制及财政收支分析

亚洲基金会项目“性别敏感预算：女性民工预算项目背景研究”黑水县预算体制及财政收支分析（第二阶段调研县报告之二/初稿）王小林2009年8月19日第二阶段研究组：负责人：王小林中国国际扶贫中心副研究员北京大学经济与人类发展研究中心研究员参加人：徐丽萍北京师范大学博士研究生李香萍北京师范大学硕士研究生I目录致谢......................................................................III1.黑水县概况............................................................-1-1.1产业结构.........................................................-2-1.2就业结构.........................................................-2-1.3贫困人口.........................................................-3-2.财政体制及转移支付.....................................................-3-2.1四川省的财政体制.................................................-3-2.2省对市、县的财政转移支付.........................................-4-2.3黑水县财政体制...................................................-4-2.4黑水县预算编制过程...............................................-5-3.黑水县财政收入与支出分析...............................................-6-3.1黑财政收入.......................................................-6-3.2财政支出.........................................................-7-3.2.1一般预算支出..............................................-7-3.2.2专项支出分析..............................................-8-4.黑水县劳动力转移......................................................-11-5．黑水县女性农民工访谈.................................................-12-6.关键文献..............................................................-15-II致谢本项目由亚洲基金会资助，亚洲基金会廖岸熙女士等对本项目的执行给予高度关注和支持。黑水县的调研得到黑水县财政局、黑水县发展与改革委员会、劳动与社会保障局、扶贫办、妇联的支持，在此致以衷心的感谢。III为了深入了解女性民工输出地的财政预算体制，与女性民工相关的公共财政支出和公共服务，以及输出地女性民工对政府公共服务的需求和评价，课题组于2009年5月11日至5月15日对四川省阿坝州黑水县进行了实地调研。1调研主要访谈了县财政局、发展改革委员会、劳动和社会保障局、扶贫办、妇联等政府部门，并到维古乡维古村对返乡的女性民工进行了焦点访谈。黑水县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州中部，全县总面积4,356平方公里，其中耕地11.77万亩，森林面积336万亩，草场面积258万亩。境内最高海拔5,286米，最低海拔1,790米，平均海拔3,544米。县城距省会成都310公里，距州府马尔康176公里。全县辖2镇15乡、124个村、331个村民小组，总人口58,972人，其中藏族人口占92.5%。黑水县的典型特点是广大农民居住于平均海拔3,544米的高半山，是藏族聚居区。黑水县的女性农民外出经商的比例相当高，且独具特色。黑水县是一个以女性农民外出经营民族工艺饰品为主的劳务输出大县。本报告首先介绍黑水县的整体社会经济状况，包括产业结构，就业情况，民族人口特征等。其次，以县级财政为中心，介绍省、州与县财政间的关系，并重点描述黑水县的财政体制和预算编制过程。1.黑水县概况阿坝藏族羌族自治州位于青藏高原东南缘，四川西北部，北部与青海、甘肃省相邻，东南西三面分别与成都、绵阳、德阳、雅安、甘孜等市（州）接壤。幅员面积84,242平方公里，辖13县，224个乡镇，1,351个行政村。2008年末阿坝州户籍总人口88.2万人，其中，农业人口69.4万人，占总人口的76.7%。总人口中，藏族人口占55.3%，羌族人口占18.8%，是四川省第二大藏区和中国羌族的主要聚居区。由于受特大地震灾害和全球金融危机的影响，2008年阿坝州国民经济主要指标大幅度下降。2008年全州实现GDP75.6亿元，同比下降35.7%。地方财政一般预算收入4.2亿元，比2007年下降52.2%。2008年城镇居民人均可支配收入11,829元，农民人均纯收入2,555元，城乡收入差距为4.6：1。1本次调研组由王小林以及北京师范大学博士研究生徐丽萍、硕士研究生李香萍组成。-1-1.1产业结构由于2008年阿坝州受到地震灾害的严重破坏，本报告的统计数据采用了2007年的数据。表1-1表明，2007年，黑水县GDP49,366万元，三次产业结构为：19.0：56.5：24.4。黑水县人均GDP8,371元，低于阿坝州的平均水平（11,725元），在阿坝州的13个县中居第7位。2007年阿坝州国内生产总值105.1亿元，其中第一、第二和第三产业增加值分别为19.6亿元、45.4亿元和40.2亿元；三次产业增加值占国内生产总值的比例为18.6:43.2:38.2。表错误！未找到引用源。-1阿坝州产业结构（2007）单位：万元片区GDP第一产业第二产业#工业比例%第三产业产业结构%人均GDP(元/人)黑水县49,3669,40427,90337.412,05919.0：56.5：24.48,371阿坝州1,051,02195,481453,94870.5401,59118.6：43.2：38.211,725资料来源：《阿坝州统计年鉴2008》；1.2就业结构2007年黑水县总人口为58,972人，其中农业人口50,511人，占总人口的85.7%；非农业人口8,461人，占总人口的14.3%。各类单位从业人员4,795人，占黑水县总人口的8.4%。单位从业结构为，事业单位占46%，机关占20.5%，企业占7.7%，社会团体占1.4%，其他24.4%（图1-1）。从业结构表明，黑水县企业从业人员较少，全县只有17家企业，从业人员382人。。图错误！未找到引用源。-1黑水县2007年单位从业人员结构-2-从业结构表明，黑水县大量的人口为农业人口，即85.7%的农业人口创造了19%的GDP。这种产业结构和就业结构的不合理，客观上迫使黑水县大量的富余农村劳动力走出去，寻找新的增收门路。调研发现，黑水县的农民在改革开放以来就大量外出经商，主要从事民族工艺饰品的销售。1.3贫困人口黑水县是一个以少数民族聚居县，地貌以高原和高山峡谷为主。根据阿坝州扶贫两次以工代赈办（2009）统计，按照中国国家贫困线，2001年阿坝州绝对贫困人口7,578人，低收入人口5,099人，分别占总人口的12.9%和8.6%。按照中国新调整的国家贫困线，即农民人均纯收入1,196元计算，2008年黑水县贫困人口（含绝对贫困人口和低收入人口）共计35,937人，全县一半人口为贫困人口。黑水县为国家592个扶贫开发重点县之一。因此，黑水县的经济社会总体特征表现为，产业结构与就业结构关系失衡，大量劳动力集中在产出十分有限的农业部门。贫困发生率高，而且是少数民族聚居区。表错误！未找到引用源。-2黑水县贫困人口状况年份绝对贫困人口（人）占总人口比例%低收入人口（人）占总人口比例（%）20077,57812.95,0998.6资料来源：阿坝州扶贫两资以工代赈办，2009。注：绝对贫困人口是指2000年农村人均纯收入在625元以下的人口，低收入人口是指2000年农村人均纯收入625--1000元的人口。这两项指标随国务院扶贫办每年公布的贫困线数据有所变动,2008年将绝对贫困人口和低收入人口合并统计称贫困人口，其标准是农村人均纯收入1,196元。2.财政体制及转移支付2.1四川省的财政体制四川省从2007年开始，实行扩权强县试点。到目前为止，在全省181个行政区划县（市、区）中，有59个扩权强县试点县，包括27个首批试点县，和32个第二批试点县。另外，全省有43个市辖区、成都市所辖10个县（市），以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县（市）没有纳入试点县范围。2007年四川省出台《关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见》。《意-3-见》指出，妥善处理好市与县之间的财力分配关系，不得以任何名义、任何形式集中或变相集中应属县级的财力和资金。各级政府切实履行好本级财政职能，不得将属于上级的支出责任转嫁给县乡，切实减轻县乡财政的负担。四川省2005年启动“乡财县管”改革。在现有试点基础上大力推进“乡财县管”工作，除财政收支规模较大且具有一定管理水平的乡镇原则上实行规范的分税制财政管理体制外，其余乡镇在2008年前全面推行“乡财县管”。“乡财县管”改革的主要内容是：预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。由于“省管县”和“乡财县管”的财政体制改革，目前四川省的财政体制分为两类：一是中央—省—县三级财政体制，3级财政体制适用于已经进行省管县试点的地区。二是中央—省—市、州—县四级财政体制，对于甘孜、阿坝、凉山州等没有实行省管县的少数民族地区实行4级财政体制。因此阿坝州的财政体制是省管州，州管县，乡财县管。2.2省对市、县的财政转移支付四川省对市和县的财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。2007年，四川省对市和县财政转移支付补助总额为519.51亿元，其中一般性转移支付占30.49%，专项转移支付占69.51%。可见，省对市和县的转移支付以专项转移支付为主。一般性转移支付。2007年，省财政对市（州）、扩权试点县（市）的一般性转移支付补助资金158.42亿元，较2006年增长33.36%。其中，对县级补助143.06亿元，占90.30%，比2006年增长34.16%。也就是说，县对市和县的一般性转移支付，市获得的转移支付约占1/10，县约占9/10。专项转移支付。2007年，四川省财政下达市（州）和扩权试点县（市）一般预算专项拨款补助361.09亿元，较2006年增长44.48%，主要用于国债建设项目、农业生产、农村公路建设、农村义务教育、新型农村合作医疗、城镇社会保障与社会福利、救灾救济、天然林保护、退耕还林等方面的补助支出。2.3黑水县财政体制1994年实行分税制财政改革后，四川省对阿坝州财政体制基本上按中央对省的模式建立，进一步明确了省级固定收入，州县固定收入和省与州县共享收入，相应划分了支出范围和责任，建立了省对州转移支付制度。-4-为适应中央对地方分税财政管理体制和省对州分税制财政管理体制的要求，阿坝州于1994年实行了州对县的分税制财政管理体制。根据事权和财权相结合的原则，在切实保护各县发展经济、增收节支积极性的基础上，实行按税种划分州、县之间的收入。1.州对县财政税收返还数额的确定。州对县税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年各县实际收入以及税制改革和中央、省、