“以闲养忙”：社区居委会的自主性研究

“以闲养忙”：社区居委会的自主性研究一、引言基层治理既是国家治理体系的末端，也是群众工作的前线，各治理主体遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续推进公共利益的实现。党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。作为城市基层治理的基础单元，社区居委会与每一个市民的生活紧密相关。尤其是自疫情暴发以来，社区成为联防联控的第一线，作为外防输入、内防扩散最有效的防线，社区居委会愈发贴近每一个人的生活，而社区工作者在高强度的工作中表现出的奉献精神也令人民群众印象深刻。既有研究将上述高强度的工作归结为基层在“上面千条线、下面一根针”结构下的必然结果：作为行政体制金字塔末端的基层在压力型体制下负担过重。一系列有关政策执行的研究展现了基层治理主体在“有限资源与海量任务”下的策略选择。这对于行政化倾向愈发严重的社区居委会也是如此。作为“政绩共同体”，社区承接街道办交付的各类任务，被当作国家治理真正的“最后一公里”。伴随城市基层治理的兴起与群众“办事不出社区”目标的提出，实现以服务群众为代表的社会治理目标成为社区居委会的重要任务，上级服务窗口逐渐下移，低保、就业等多项公共服务事项办理权限逐渐下沉，社区居委会承担的职能愈发繁杂。理论上，社区居委会应该比以前更忙。然而，调研发现，“某些”地区的部分社区居委会并未深陷工作的漩涡之中。事实上，这些社区居委会的工作人员经常有空闲时间到其他办公室闲聊家常（孩子的学习是永恒的话题），或者通过刷视频、追剧、玩一些简单的电脑游戏来打发时间。长期追踪调研发现，社区居委会并非“躺平”，而是“熟练地”应对上级下派的各项工作。为什么社区居委会在“有限资源与海量任务”下似乎游刃有余，社区居委会工作人员的足量空闲时间又该如何理解?既有研究还未为对此提供有效的解释。由此，需要进一步理清的研究问题是：社区居委会在“有限资源与海量任务”下遵循怎样的工作逻辑?这一工作逻辑是否呈现出规律性特征?这种规律与“忙”“闲”是否相关?这一可能的相关性背后的逻辑是什么?本研究将此类现象概括为“以闲养忙”，并尝试概括其背后的逻辑。“以闲养忙”表面上刻画了部分社区居委会忙闲交织的工作状态，实则展现了部分社区居委会“自主性”的治理术。虽然社区居委会长期处在“有限资源与海量任务”的矛盾之中，但所有基层工作者并非时刻忙于工作。社区居委会形成了应对“海量任务”的行动策略：以动员的逻辑执行上级交付且存在监督的重点任务，以打包的逻辑承担日常民生工作，以应付的逻辑应对上级交付的缺乏监督的重点任务以及其他任务。这些策略一方面源于行政体制金字塔末端的治理资源匮乏，另一方面源于上级对社区居委会行政管理的“失能”：上级不仅难以为社区居委会争取资源，还要向社区居委会下派更多任务。由于难以为社区居委会提供有效激励，“缺乏监督”成为上级提供的激励“替代”，这为社区居委会的自主性提供了制度空间。社区居委会得以采取上述行动策略执行任务，表现出“时而繁忙、时而清闲”的状态，而清闲则作为对组织超负荷运转的非正式报偿被保留下来，进而成为维持与凝聚社区居委会的重要替代。为进一步对上述解释提供支持，本研究选择x市x社区居委会作为研究对象。为更为深入地了解社区实际，研究团队从x年12月—x年8月追踪x社区工作，参与疫情防控、“创文”检查、疫苗注射、党建任务、网格化管理等工作，列席社区专题会议，获取了大量一手资料，并将访谈作为获取信息的补充渠道。本研究旨在通过长时间的跟踪调研理清社区居委会的工作内容与工作状态，聚焦社区居委会在具体工作任务中的行为以提炼该组织的运作逻辑，进而回应上述研究问题。本研究将从四个方面对上述内容进行论证：首先，综述有关基层社区组织以及基层治理的文献；其次，阐释社区居委会自主性的逻辑，阐述社区居委会的政策执行过程并剖析“以闲养忙”的意义；然后，以x社区居委会为案例展现前述的解释逻辑；最后，讨论“以闲养忙”对社区治理在政治学与公共管理学意义上的影响。二、文献综述基层社区组织始终处于公共服务和社会管理的最前沿，面向群众、服务群众、管理群众。在广义上，基层社区组织是指在社区地域内面向居民开展工作、满足其需要的各种组织；而狭义的基层社区组织则指由社区及其居民组建并吸纳社区成员参与的以满足居民社会性需要和社区公共利益为目标的社会组织。本研究只考虑城市中有明确的组织建制与角色定位的正式组织，不考虑松散的、网状的、角色定位没有明文规定的非正式组织。我国城市的基层社区组织可分为党政组织（如社区党委）、自治组织（如居民委员会、业主委员会）及中介组织（如各类协会）三类。随着社区党群服务中心的落成，社区党委、居民委员会、社区工作站等组织在空间上被集中一起，旨在为民众提供便利的“一站式”服务。社区居委会在基层治理现代化建设之下则成为一个拼图式“组合体”，旨在打造社区自治与管理基础上的为民服务的强劲引擎。本研究关注的社区居委会便是此类基层社区组织，包括但不限于居民委员会、社区工作站、新时代文明实践站等，应被整体地视为一个既对上承接职责、也对下提供服务的主体。单位制瓦解带来单位职能外移，加上人口老龄化、无单位归属人员以及外来人口增多等因素，城市社会问题日益增加，社区居委会承担了更多的管理、服务工作；同时，上级还会以工作重心下移为名义将大量工作推给社区居委会，而对上的过度依赖又致使社区居委会无力抗拒。社会团体和中介性社会组织发育的严重不足导致各项事务无法被高效分工，以社区居委会为代表的基层社区组织成为基层治理中比较成熟的执行主体。基层治理是国家治理、地方治理的微观基础，是一项复杂的系统工程。有效的治理体系要具备整体性、系统性和协同性，依托其所在社会结构、发展特性等条件构建。然而，现实中的基层治理主体却成为各部门工作的承受层、操作层和落实层，整日忙于应付、不堪重负，正所谓“上面千条线、下面一根针”。前述一系列有关政策执行的研究已将基层治理主体的“应对”过程展现得淋漓尽致。这些基层治理主体的应对策略源于现实中的基层治理体系并不健全，诸多条件仍有欠缺。既有研究的相关解释可大致分为三个维度。第一，从体制机制上看，“有限资源与海量任务”下的权责失衡导致基层主体缺乏执行能力。治理负荷沉重与治理资源有限的矛盾贯穿基层治理全过程。治理能力与治理任务不匹配、治理专业性要求与治理技术不匹配、治理资源与治理需求不匹配，进而产生基层工作者疲于应付、基层问题层出不穷等问题。多重挤压下的基层政府权力产生了明显的外溢，当基层政府无法继续承受挤压时，就会突破原有的组织边界而寻求支持。部分基层治理主体在内部人力、时间等资源极度短缺的情况下会有选择地采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作，通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。权责失衡导致基层难以高效完成任务，“抓大放小”成为基层治理的常态化策略。第二，从政府过程上看，压力型体制下的层层加码加剧基层主体的任务执行难度。不同于体制机制呈现权责失衡的静态特征，层层加码强调基层治理主体的上级不断下派“更多”任务的动态特征。越来越多的治理任务转变为具有刚性规则的政治任务，中心工作数量激增，部分治理主体不得不在多个治理领域同时开展工作。基层治理主体的工作范围被新出现的工作侵蚀、扩张，工作量及工作要求均大大提高，基层治理主体不堪重负。为完成上级下派的任务，特别是协调科层制逻辑与本土逻辑之间的张力，基层治理主体形成了独特的治理逻辑。对待一些履行意愿和能力不高的政策，基层通常被动应付上级要求，甚至进一步出现政策悬置现象。由于工作的繁杂，基层在处事上补救多过预防，只有当问题爆发、危机出现之后，基层才会进入治事状态，进行“事件性”治理，其权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性。在这个过程中，一系列非正式权力运作策略仍是基层治理主体在应对检查时的惯用手段。第三，从能动性上看，基层治理主体的政绩考核与竞争环境加剧工作的“内卷化”。伴随社会治理在国家治理中的地位不断提升，特别是城乡社区治理在党的十八大以后上升为党中央的执政战略，为创新而竞争的逻辑逐渐成为地方政府的重要考量。近年来“党建引领”为基层治理主体提供了“创新”的新机遇，通过授权赋能激发基层治理主体活力，推动基层治理不断探索，进而解决基层长期存在的治理悬浮化问题。然而，政府创新存在风险，这对于资源有限的基层治理主体更甚。出于避险与避责的基本动机和理性选择，部分基层治理主体的创新停留在“形式创新”“文本创新”的层次，问题得不到实质性解决，反而使治理陷入内卷化状态。伴随“党建引领”“技术治理”等机遇的是承担更多职能，基层治理主体也在更多的“比学赶超”中投入更多精力，陷入“越做越忙”的执行困境。既有研究展现了基层治理主体在执行端的策略选择及其逻辑，这些研究形成了一个共识：由于上级掌握的政治和经济资源能够控制基层治理主体的人事任免、经济分配和工作任务，大量琐碎的行政事务被交给基层执行，而基层治理的“被重视”则赋予了基层更多新职能。这再次分割了本就不算充足的治理资源，加剧了基层治理困境，使“上面千条线、下面一根针”的基层形象更加深入人心。然而，调研发现部分地区的基层治理主体并非时刻处于重压之下，甚至拥有“大量”闲暇时间。为什么基层治理主体在“有限资源与海量任务”下似乎游刃有余?基层工作人员的足量空闲时间又该如何理解?既有研究不仅未对此提供有效的解释，还形成了一种与之相反的解释。虽然深陷“有限资源与海量任务”的困局，但基层治理主体存在行动自主性，这不同于既有研究。文章下一部分将通过理论构建，阐释导致以社区居委会为代表的基层治理主体处于如此反常状态的行动逻辑。三、社区居委会的政策执行策略：一个解释逻辑（一）社区居委会政策执行的组织环境社区居委会身陷“有限资源与海量任务”的结构性困境。社区居委会处于行政体制的最末端，是作为派出机构的街道办事处的下级。可以说，社区居委会是政策执行真正的“最后一公里”。既有研究强调基层治理主体缺乏与上级议价的能力，社区居委会显然是最缺乏议价能力的治理主体。作为《居委会组织法》规定的基层群众性自治组织，社区居委会内部的人力、财力、权力、时间等资源极度短缺，治理能力严重不足。以本研究的x社区为例，该社区现有办公用房使用面积不到230平方米，社区共13名工作人员，共对下辖的6个小区进行直接管理，辖区居民超过2200户，常住户数超过1800户，60岁以上老年人约1200人。这种资源的极度匮乏在治理任务层层加码的过程中不断扩大，不仅表现为治理任务数量变多，还表现为治理任务难度提升。社区居委会在基层治理的内卷化竞争中“赢得”能动性。国家对社会治理的重视使基层治理主体“迎来春天”。围绕“创新”的一系列行动激发了基层治理主体的能动性，这加剧了基层治理主体间的竞争。然而，基层治理主体的资源供给跟不上内卷化竞争的速度，而基层主体也在“迎来春天”后承担了更多职责。换言之，供给的资源不如增加的职责，权责错配进一步加剧。资源集中在内卷化竞争的领域，导致社区居委会在应对其他工作时捉襟见肘，此时社区居委会与其上级形成政绩共同体，上级更倾向于支持社区居委会将资源投入内卷化竞争。鉴于此，放松对社区居委会其他任务的监督成为上级的必要手段，这为社区居委会的选择性执行提供了空间。“时间”是社区居委会所长期缺乏的激励的有效替代品。社区居委会的选择性执行并不意味着上级对其他工作的忽视，但上级同样因受制于“有限资源与海量任务”的困境而难以提供有效激励。此时，“时间”成为上级有能力提供的激励。“时间”指的是社区居委会的工作人员某种程度上能够灵活安排工作时间，而非像“科层机器”的“零件”按部就班甚至超负荷运转。换言之，拥有一定的时间自由成为“钱少、事多、任务重”岗位的主要吸引力，也成为上级在缺乏有效激励时能够令下级兼顾其他工作的有效抓手。这些有赖于上级与社区居委会在长期互动中形成的潜规则：上级对于社区居委会工作监督的“疏忽”。“时间”也成为社区居委会在执行过程中展现能动性的主要动机。（二）社区居委会政策执行的逻辑上述组织环境为社区居委会发挥自主性提供了空间。为应对“有限资源与海量任务”的张力，