政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金[2014]113号)

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金[2014]113号）第一章总则第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,简称PPP），根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金〔2014〕113号）和《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）等文件精神，鼓励和引导社会资本投资，增强公共产品及服务供给能力，推进投融资体制创新，结合我省实际，制定本指南。第二条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府与社会资本合作项目（简称PPP项目）的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第三条各市县（区）人民政府应建立健全PPP项目协调机制。各市县（区)财政局应加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，做好PPP项目管理工作。各市县（区）政府或财政部门应设立政府和社会资本合作中心（简称PPP中心）或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、移交评估、性能测试等职责。第四条社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施PPP项目。第二章项目识别第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。市县（区）财政部门可以组织有关行业主管部门从现有预算项目库、存量债务项目库、存量公共资产库中筛选PPP项目。各行业主管部门可从当地的国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。社会资本应以项目建议书的方式向同级财政部门（PPP中心）推荐潜在PPP项目。第七条财政部门（PPP中心）会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。各市县（区）财政部门（PPP中心）向省财政厅报送潜在PPP项目，以建立全省PPP项目库，项目库实施动态管理。省财政厅择优选择备选项目列为省级示范项目。第八条财政部门（PPP中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，而不仅是考虑政府支出成本。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分必要的政府付费或政府补贴项目，开展财政承受能力论证，每年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任，占当年同级财政一般公共预算支出比例应不超过10%。第十条对通过物有所值评价和财政承受能力验证的PPP项目，可进行项目准备。第三章项目准备第十一条财政部门（PPP中心）主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为PPP项目实施机构，负责PPP项目准备、采购、监管和移交等工作。第十二条项目实施机构应组织编制PPP项目实施方案，实施方案应包含：（一）项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目名称、内容、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。（二）风险分配基本框架。政府和社会资本之间按以下基本原则合理分配项目风险：1.承担风险的一方应对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.由该方承担该风险最有效率；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，如如期完成项目融资的风险、完工风险、供应风险、技术风险、运营风险、移交资产不达标的风险、获得项目相关保险等。法律、政策和最低需求等风险由政府承担，如土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力等。自然不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。上述风险分配安排并非适用于所有项目，在具体项目中，仍需要具体问题具体分析，以对风险分配进行充分评估论证。（三）项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等；（四）交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。（五）合同体系。合同体系主要包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个项目合同体系的基础和核心。PPP项目合同通常由项目实施机构和项目公司（如果设立）签署，合同内容一般包括以下核心条款：项目的范围和期限；合同生效条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；合同转让及股权变更限制；付费机制；履约担保；保险；法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约责任、提前终止及补偿；项目的移交及移交质量保证；适用法律及争议解决等等。除上述核心条款外，项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如引言、定义与解释、声明与保证、环境保护、保密、通知、合同可分割、合同修订等。（六）监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本（或项目公司）的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）采购方式选择。PPP项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行。采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。第十三条财政部门（PPP中心）应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报同级政府审核；未通过验证的，可在PPP项目实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。第四章项目采购第十四条项目实施机构应在省财政厅指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。通过资格预审的社会资本有3家以上的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；若经重新资格预审合格的社会资本仍不足3家的，项目实施机构应调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。第十五条项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，项目实施机构应根据项目特点，依法选择适当的采购方式。涉及政府付费或补贴内容的应征得同级财政部门同意。采购文件包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。第十六条社会资本提交的响应文件由项目实施机构及相关专家组成的评审小组评审，评审小组由5人以上的单数组成，至少包含1名财务专家和1名法律专家。评审小组专家由项目实施机构在财政部门指定的专家库中随机抽取，且专家人数不少于评审小组成员总数的2/3。第十七条对于中选结果公示期满无异议的，经政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签订相关合同；项目需成立项目公司的，待项目公司成立后，由项目实施机构与项目公司重新签署项目合同。项目实施机构应将签署的合同报同级财政部门备案。第五章项目执行第十八条项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。原则上政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督政府及社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时、足额出资设立项目公司。第十九条项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。PPP项目的融资安排是PPP项目实施的关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障PPP项目的成功实施至关重要。融资方包括商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括项目收益债、资产证券化等。财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。PPP项目合同执行过程，可以允许项目公司在一定条件下对项目进行再融资的规定。再融资的条件通常包括：再融资应增加项目收益且不影响项目的实施、签署再融资协议前须经过政府的批准等。此外，PPP项目合同中也可以规定，政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例(例如50%)分成或减免补贴费的权利。第二十条社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资交割的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。第二十一条在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：（一）政府付费。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府承担全部运营补贴支出责任，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类