关于实践“四种形态”强化执纪监督的实践与思考

关于实践“四种形态”强化执纪监督的实践与思考2023/X/XX前言监督执纪“四种形态”是全面从严治党新常态下对党内监督工作的重要理论创新，是落实把纪律挺在前面、推进执纪监督工作转型升级的方向指引。今年以来，我们组织开展专题调研，对如何实践“四种形态”、强化执纪监督进行了深入思考，形成了本调研报告。实践探索（一）以思想对接为前提，增强实践“四种形态”的行动自觉。去年9月中央纪委提出把握和运用“四种形态”的要求以来，xx市迅速组织学习贯彻，将实践“四种形态”与严明政治纪律政治规矩集中教育、“三严三实”专题教育、学习贯彻《准则》《条例》等工作紧密结合，全方位、全覆盖、全媒体开展专题宣传，消除和澄清模糊认识，形成有利于推进全面从严治党的社会舆论氛围，使各级各部门党员干部领会和把握“四种形态”的内涵要求，推动把“四种形态”的工作要求贯穿到党的建设各项工作之中。（二）以明责督责为基础，夯实实践“四种形态”的工作支撑。把落实“四种形态”作为各级党委和纪委的政治责任，明确市委落实主体责任办公室设在市委办公室，制发了年度落实主体责任工作计划，加强对全市落实主体责任工作的统筹和督导；推行责任清单、责任书、承诺书的“一单两书”管理模式，推动“四种形态”落实具体化、程序化、制度化；加强责任落实全覆盖督导检查，完善“一票否决”制度，制定出台“一案双查”实施办法，实行精准考责问责倒逼各级党委和纪委强化落实“四种形态”的责任担当。（三）以全面从严为核心，完善实践“四种形态”的运行机制。既当好“啄木鸟”，又当好“护林员”，落实全面从严要求，健全完善实践“四种形态”的五项运行机制：健全问题发现机制，加强廉情信息的收集、分析研判，提升线索成案率；完善抓早抓小机制，强化对党员干部日常管理监督，督促党员干部主动说明和交待问题，防止小问题蔓延坐大；强化惩戒查处机制，不定指标、不限领域、不设禁区，把握节奏、加大力度，始终保持“不敢腐”的高压态势；完善综合审查机制，综合运用纪律处分、组织处理、移送司法等手段，提升纪律审查综合效果；健全查防一体机制，对纪律审查中曝露出来的问题，督促相关单位加强整改、堵塞漏洞，推动治标成果向治本成果转化。（四）以规范严谨为标准，健全实践“四种形态”的管理体系。深入开展“纪律审查规范年”活动，将“四种形态”的要求贯穿于执纪监督各个环节，建立办案流程、陪护工作、案点建设、办案人员行为规范等四大规范体系，提高纪律审查规范化水平；完善对内纵向协作和对外横向协作工作机制，有效破解基层办案难和部门协调联动难等“瓶颈”问题；按照“四种形态”的要求，推动核心业务考核指标项目化，完善纪检干部实绩考核机制，在系统内营造比担当、比实绩、比奉献的良好氛围。存在问题（一）内涵把握有误区。有的党委、纪委和党员干部对“四种形态”的提出背景、精神实质、要求标准等方面把握存在模糊认识和惯性思维，主要体现为“六个等同于”：把全面从严治党等同于反腐败。对党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争的关系把握不准，把党风廉政建设和反腐败斗争当成是全面从严治党的全部。把反腐败等同于查办大案要案。片面认为查办大案要案影响大、震慑力强、警示效果好，监督执纪只盯“极极少数”，对抓早抓小抹不开情面，畏手畏脚。把纪律防线等同于法律红线。纪律意识和纪律思维不强，错把法律作为执纪“尺子”，造成“要么是好干部、要么是阶下囚”的现象。把“四种形态”等同于抓早抓小。认为强调“四种形态”，就是反腐败的风向变了、不查大案要案了。把全面从严等同于从重处理。认为“从严”就要“从重”，把纪律挺在前面就是把纪律处分挺在前面，约谈函询、问责、组织处理等手段运用不够。把纪挺法前等同于把纪委挺在前面。主体责任压力传导落实不到位，越到基层就越认为落实“四种形态”是纪委的事。（二）工作流程不规范。在线索处置上，有的基层纪检机关向上级纪检机关报送线索力度不够，有的没有上报问题线索或落实零报告制度；少数纪检监察室和基层纪检机关未能按规定时限处置线索，暂存、初核线索存在超期现象；纪检机关各业务部室、基层单位问题线索处置完成情况不平衡，线索处置完成率偏低；问题线索处置方式较为单一，采取初核方式处置较多，谈话函询量偏低，抓早抓小贯彻不够。在谈话函询上，有的事先准备不充分，谈话时或轻描淡写，或照本宣科，缺乏严肃性、针对性；有的将谈话和函询“分割”开来，甚至混淆谈话函询处置线索方式与一般工作谈话、廉政提醒谈话等概念，存在谈话函询范围划定不准、程序不到位、函询回复没有备案以及超干部管理权限和没有接受委托就开展函询等问题；开展谈话函询的抽查复核不够，没有达到30%，影响了谈话函询的教育、震慑效果。在执纪审理上，没有从“盯违法”、“审违法”向“盯违纪”、“审违纪”转变过来，对涉嫌犯罪问题的审理投入力量过多，对单纯违纪行为审理重视不够，忽视了对纪律审查过程中问题线索处置情况的监督制约；审理文书对违纪行为按“六大纪律”的分类和纪言纪语的表述上还亟待提高，党内审查的特点没有完全体现出来。（三）实践操作难把握。有的纪检机关运用“四种形态”自由裁量权较大，有的不经集体研究，个人擅自决定，有的受领导意志、网络舆情等因素影响，运用纪律处分或者组织处理较为随意。有的在涉刑案件审查中，对涉嫌犯罪问题具体性质以及证据是否收集到位、能否达到司法认定的标准，进行认真审核和反复论证，越俎代庖，无形中成了司法机关的“预审室”。有的纪、法处置明显不当，把一些涉嫌违法犯罪的问题用纪律来处理，该深查的不深查，该重处的不重处，该移交的不移交；有的热衷于运用第一种形态和第二种形态，当“老好人”，大事化小、小事化了，有的甚至借抓早抓小、快查快结之名抹案子、送人情。（四）保障机制跟进不足。对“常态”、“大多数”、“少数”和“积极少数”这“四种形态”的独立运用和相互转换，缺乏明确、具体的制度、程序和技术支撑。在处理方式依据方面，党纪、政纪处分的依据虽然较为规范、统一，但相关党内法规对“情节轻微”、“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等没有明确界定，组织处理、组织调整的相关规定存在内容碎片化、处理种类不规范、适用标准不统一等问题，在民主生活会上开展“咬耳扯袖、红脸出汗”的具体规定缺失。在监督执纪实务方面，从线索处置、纪律审查到执纪审理等环节，存在程序、手续繁琐，文书格式不统一，评价考核机制不健全，应用信息化程度不高等问题，影响了“四种形态”的规范高效运用。对策建议（一）转变执纪理念。树立“查办大案要案是成绩，抓早抓小正风肃纪更是成绩”的政绩观，切实回归“原教旨”，聚焦监督执纪问责主业，既盯住少数“烂树”，又放眼整个“森林”，实现惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果。调整校正绩效考核“指挥棒”，围绕“四种形态”，优化纪检监察工作考核指标体系，将查办一般违纪案件的数量、比重明确纳入考核指标体系，把开展谈话函询、给予轻处分和组织处理、为干部澄清事实等指标纳入考核范围，充分发挥考核评价的引导、激励、约束作用，促进树立正确的执纪观和政绩观。（二）创新方式方法。一是注重抓早抓小。进一步畅通群众信访渠道，加强信访举报筛查及精准分析，建立党员干部廉政状况动态分析机制，使各级党组织和纪律检查机关能够及时发现并纠正苗头性、倾向性问题，把即将或刚刚踩到纪律底线的党员及时拉回正轨。二是强化综合审查。对照“六大纪律”，根据违纪行为的性质和危害程度，依纪依规运用批评教育、诫勉谈话、组织调整、轻处分、重处分等方式进行处理，对程度较轻的违纪行为要敢于亮剑，对“少数”、“极极少数”等严重违纪行为要施以重拳，坚决防止把严重违法问题“大事化小”、只“咬耳扯袖”而不查处。三是提升科技含量。强化“制度+科技”的理念，整合公安、税务、房地产、金融等专业信息数据库，完善“数字纪检”系统，提升执纪监督工作信息化水平。督促各单位及时运用流程管理、风险管理等科学管理理念、方法和信息技术手段有效防控腐败风险。（三）推进纪律审查工作转型升级。一是规范纪法分开。从制度机制层面明确纪律、法律两种不同的证据规范、程序要求、处置标准、查处责任，最大限度节约纪律审查成本。对违纪问题要严查、全查，对违法问题线索按照纪法分开原则，区分一般的涉嫌违法问题、重大敏感性问题、主要违纪问题线索是否查清等不同情形，及时移交、规范移交。建立案件移交后跟踪反馈机制，督促检察机关履行职责，防止线索中断、流失。二是规范线索处置。优化线索处置业务流程，加强信访、纪检监察、党风政风、案件管理等部门间工作衔接，畅通问题反映、线索处置、调查核实之间的渠道，避免交叉重复、多头管理。坚持按照“六大纪律”分析所有问题线索，从纪律层面认真梳理，纳入“五类标准”进行处置，优先处置涉及“三类人”问题线索。认真执行线索排查会议制度，定期集体研究决定处置意见，分类处理违纪行为。三是规范谈话函询。明确谈话函询、约谈、诫勉谈话的适用情形、程序、文书、手续，做到有痕迹、能核查、可追责，切实防范操作随意性问题。四是规范执纪审理。聚焦对违纪问题的审理，用党章党规党纪衡量违纪行为，探索实行轻处分案件适用简易程序的审理工作机制，改进对涉刑案件的审理模式，积极推进“阳光审理”，推进审理报告改革，用纪律评议描述违纪行为，强化案件审理审核把关和监督制约职能，保证纪律审查质量。（四）提升执纪监督综合效果。一是强化以案治本。建立“一案三跟进”工作机制，每查处一个案件，跟进做好案件剖析、完善制度、警示教育工作。二是加强受处分党员后期监督管理。定期开展对纪律处分执行情况的监督检查，确保受处分党员的职务、职级、待遇调整、权利限制等事项落实到位。探索开展对受处分党员的回访教育工作，促使他们端正态度、改正错误。三是坚持以公开促公正。结合纪检监察信息化建设，探索推行运用“四种形态”信息公开，真正做到错罚相适、痕迹可查，公开透明、绩效评估，增强纪律审查工作的公信力。四是保护干事创业。建立健全允许失败、宽容犯错的“容错”机制，健全信访举报集体研判和核查反馈、干部失误分析制度，区分干事创业与谋取私利、探索创新与投机取巧、改革失误与失职渎职、合理报酬与非法所得，旗帜鲜明地保护改革者、支持创新者、宽容失误者，从机制上让党员干部放手放胆干事创业。（五）加强法规制度建设。一是完善党内法规体系。总结十八大以来纪律审查工作的实践经验，梳理、整合现行相关党内法规，制定一部内容涵盖线索处置、纪律审查、执纪审理、监督管理等各环节的《纪律审查工作条例》，为新形势下运用“四种形态”提供程序法依据。系统梳理党内法规中组织处理的相关规定，制定统一的组织处理单行法规，使组织处理工作更加规范。二是完善国家法律规定。结合修订《行政监察法》，梳理、整合《行政机关公务员处分条例》等相关规定，制定一部与《公务员法》相衔接配套、全面覆盖各类公务员主体的《公务员处分条例》。三是健全配套制度规定。制定运用“四种形态”的专门性、具体性规定，明确“四种形态”的适用条件、范围、标准和程序，提高运用“四种形态”的程序化、规范化水平。（六）健全责任落实机制。一是加强责任落实清单管理。细化完善“两个责任”清单，把运用“四种形态”作为落实主体责任的具体要求，进一步明确班子集体责任、“一把手”第一责任、班子副职分管责任，督促各级党组织把“四种形态”的要求贯穿于对党员干部教育、管理、监督的各个环节。二是加强常态化督查。围绕权力集中、信访反映较多、违纪案件易发多发的领域建立“问题清单”，加强综合协调和常态督查，采取定期报告和专题报告、“带单”督查、约谈函询等有效机制，抓“两头”、抓典型，推动把责任落实贯穿于各项工作之中，把责任压力传导至基层“神经末梢”。三是加大考责追责力度。将运用“四种形态”、执行“六大纪律”情况作为责任制日常检查“必查”、责任人述责述廉“必述”、综合考核“必评”内容，将检查考核结果记入干部档案和廉政档案，作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的“硬杠杠”。严格实行追责问责，进一步明确责任追究和“一案双查”的具体标准、条件和程序，对“两个责任”落实不力的，严肃追责问责，让失责必问形成制度、成为常态。