行政公益诉讼检察工作存在的问题及对策

行政公益诉讼检察工作存在的问题及对策2023/X/XX从最高检公布的数据来看，xx年7月以来的5年中，全国共办理案件67万余件，公益诉讼在推动行政机关依法履职，保护国家利益、社会公共利益等方面起到了巨大的作用。为进一步落实好党的二十大报告中提出的完善公益诉讼制度的要求，本文结合x市两级检察机关近5年办案数据及行政公益诉讼占总办案量97%的实际，分析当前行政公益诉讼办案中存在的问题，并提出几点完善行政公益诉讼检察工作的建议和意见，以期能更好地整体推动公益诉讼工作高质量发展。一、近5年x市两级院公益诉讼办案基本情况（一）近5年x市两级院公益诉讼办案数据整体情况自xx年7月以来，5年中x市两级院共办理公益诉讼案件4191件。其中，xx年7月至12月共办理公益诉讼案件56件；xx年共办理公益诉讼案件539件；xx年共办理公益诉讼案件610件；xx年共办理公益诉讼案件797件，xx年共办理公益诉讼案件1149件，xx年1月至6月共办理公益诉讼案件1040件。通过上述数据可以看出，公益诉讼案件量逐年呈上升趋势。经过5年的实践，通过司法程序保护公共利益的方案越来越成熟。（二）近5年x市两级院行政公益诉讼办案情况及效果从案件性质及办结方式来看，在4191件案件中，行政公益诉讼案件4073件，占比97%，民事公益诉讼案件仅为118件，行政公益诉讼案件占绝大多数，除5件是通过向法院提起诉讼办结外，其他案件均通过诉前检察建议或者磋商程序予以办结。从案件类型来看，5年来，行政公益诉讼在传统的四大领域中，所办案件排在前两位的是生态环境资源保护领域和食品药品领域，分别为2125件和937件，分别占案件比的%和23%；排在最后的是国有土地领域，共134件，占案件比的%。xx年以来，两级院在法定的“等外”领域开展积极探索，不乏有涉及安全生产、公共安全、英烈保护等案件逐步纳入到行政检察公益诉讼中来。从办案效果来看，通过办案共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约亩，回收和清理各类垃圾、固体废物万余吨，追偿生态修复、环境治理费用万元；督促保护、挽回国家所有财产和权益的价值约万元，追缴国有土地出让金约万元。5年来，行政公益诉讼办案效果明显。（三）x市两级院公益诉讼办案部门及人员配置情况从办案机构设置及办案力量配置来看，x市除市级院公益诉讼部门单独设立外，其他13个基层院均与民事行政部门合署办公。市县两级14个院中从事公益诉讼人员共56名（专职26人，兼职30人），其中有员额检察官21名（专职10名，兼职11名），检察官助理9名（专职6名，兼职3名），书记员26名（专职15名，兼职11名），专职人员中员额检察官及助理院均都不足1人。二、行政公益诉讼检察办案实践中存在的主要问题从x市两级检察机关的办案数据及实践来看，5年来，行政公益诉讼检察工作无论从办案数量规模，还是整改效果、社会认同均取得了一定效果。但从实践的角度来看，还存在基础立法不足、行政机关职责模糊配合程度不高、调查措施及调查权运用有限、检察建议刚性不强、履职能力队伍建设有差距等问题，严重制约着行政公益诉讼检察工作的持续深入发展。（一）基础立法和保障制度不足1.没有将公益诉讼立法整体纳入基本立法中。从现有的立法来看，公益诉讼立法在基础法中的体现，主要是xx年修订的《民事诉讼法》第58条第2款和《行政诉讼法》第25条第4款中，全国人大还未出台专门的公益诉讼法。对行政公益诉讼办案法定领域以外的受案范围也都散见于《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《安全生产法》等九部法律的条款中，其他新领域要开展行政公益诉讼检察工作则无基本法授权。2.已出台的司法解释和办案规则需要完善。目前，关于行政公益诉讼的司法解释主要有两高出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）和最高人民检察院出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），两者相比，《办案规则》相对更具有可操作性，但有些规定在《公益诉讼司法解释》中并无体现，导致部分条款在适用时存在争议。另外在《办案规则》中还存在诉前程序规范较少、行政机关在调查中是否能充分参与、是否履职的评价规定不明确、调查核实审批程序不清等问题，需进一步完善。3.地方性法规对行政公益诉讼检察监督的保障不足。从行政公益诉讼的办案实践来看，每个地域都有各自发展的特点，检察机关要将行政公益诉讼工作做好，必须围绕经济社会民生发展大局，结合本地实际情况，深入开展相关公益保护工作，同时，地方党委政府人大在出台对本区域有重大影响的经济、社会、民生等领域的重大政策和法规时，应当将检察公益职能的监督职能充分考量进去。（二）部分行政机关及人员配合度不高1.部分行政机关执法人员存在排斥监督心理。我国长期以来形成的政府管理的主导地位使得部分地方政府和行政执法人员容易产生主观上的强势主导心理，同时社会管理事务的错综复杂也使得有些行政执法人员对公益诉讼检察监督不大欢迎，甚至有排斥思想。比如，检察机关在接到案件线索后需要向行政机关调查了解是否履职情况，实际工作中有的行政机关相关人员，对检察机关的调查不配合不重视，甚至会因部门或个人私利而不予理睬，致使检察监督效果大打折扣。2.部门职能交叉导致行政机关相互推诿。某一损害国家利益或者社会公共利益的违法行为，经常会有多家行政执法机关具有法定监管职责，检察机关在开展行政公益诉讼检察监督过程中往往会从“我管”促“都管”的角度出发，督促各行政机关依法履行职责，但从实践来看，部分行政法规对行政机关执法的程序规定过于原则无可操作性或者行政机关职能交叉时又无明确的职责分工，导致行政机关因同一问题收到检察建议后会出现互相观望，甚至相互推诿。3.缺乏约束性手段导致相关执法人员敬畏心不强。在办案中，检察机关因行政机关不完全履行职责或者怠于履行法定职责向其发出检察建议，当其不认真整改时，现行法律法规没有规定其应当承担的法律责任，检察机关也没有直接对其约束的措施，导致行政机关执法人员对检察监督敬畏心不强。（三）调查权运用中存在的问题1.调查权运用不平衡。《办案规则》规定了七种调查和收集证据的方式，但从检察办案实践来看，除兜底条款外，前四种方式，如查阅复制材料、询问相关人员、收集书证、物证、咨询专业人员意见等，因相对容易操作所以运用较多。第五、六种手段，如委托鉴定、评估、勘验物证和现场，因技术要求过高、取证周期过长、鉴定等经费无法保障而使用较少，导致部分案件在证据收集上存在不完整性。2.强制性调查手段不足。《办案规则》第三十五条在赋予检察机关七种调查权的同时，又明确规定：开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等强制措施。直接将调查中最具强制力的措施和手段予以限制，大大降低了调查的效力和监督的权威。在当前数字化、信息化的时代，当重大的国家利益和社会公共利益受到损害时，需要及时对相关人员采取强制措施或者需要通过查封、扣押、冻结财产而使其不被转移时，检察机关却因无法律授权而不能采取相关措施。3.对调查权的行使无明确的约束机制。检察人员在办案中，根据需要可以自由行使《办案规则》中规定的七种调查方式，而对该种权力的行使，除办案系统根据权限设定有部分审批流程外，现有规定并无明确的约束机制。如没有具体规定在何种情形下可以使用哪些调查方式，没有规定如何在行使调查权时保障行政机关及案件当事人合法权利，没有规定行使调查权应当遵循的基本原则。尤其是如果法律赋予检察机关在公益诉讼检察工作中可以限制人身自由等强制措施，对调查权的行使更应得到合理的规范和限制。（四）检察建议刚性不足问题突出1.重数量轻质量的办案理念仍然存在。行政公益诉讼案件绝大多数是通过诉前检察建议的方式办结，但在实践中明显存在因同一问题频繁制发检察建议的现象。各办案单位在追求考核数量的过程中内卷严重，导致大量检察建议制发后行政机关重视不够，疲于应付，检察建议刚性得不到保障。2.整改标准的争议导致部分检察建议不能及时落到实处。公益诉讼检察监督整改标准为国家利益和社会公共利益得到有效保护。行政公益诉讼的整改标准，从试点期间的行为和结果两种结案标准到正式运行后明确为结果标准，并规定了整改期限为十五天或者两个月，但在实践中确实存在诸如环境污染治理、国有土地收回等整改较难的案件，此种情形出现时，在最长整改期限内检察建议的回复效果难以及时保证。3.跟踪监督机制不健全导致检察建议出现“失效”情形。从行政公益诉讼办理案件的领域、类型等来看，针对同一领域、同一问题屡次发出检察建议的案件不在少数，反映出检察机关在办理案件结束后，对同一执法机关类似的行为未跟踪监督，导致检察建议重复发而没有达到预期效果。4.诉讼案件少导致检察建议反向震慑不足。从x市两级院的办案数据来看，5年来，两级院共向法院提起行政公益诉讼的案件仅为5件，在年平均办案量为810多件的情况下，年均提起诉讼案件仅为1件。长此以往，不依法履行职责的行政机关，对检察机关拥有刚性诉权的敬畏之心将逐渐减弱，在失去诉讼这一刚性手段保障后，仅依靠诉前检察建议要达到行政机关依法履职，国家利益、社会公共利益得到保护的目的则会更加困难。（五）队伍建设与发展要求有明显差距1.机构设置不合理人员配置不充分。机构改革后，省、市检察院均单设公益诉讼检察部门，而基层院基本全部与民事、行政检察部门合署办公，一个部门履行三大检察职能。从人员配置上来看，无论是员额检察官还是检察官助理的配置比例较少，尤其是专门从事公益诉讼检察工作的检察官和检察官助理更少。而从办案量来看，基层院办理行政公益诉讼案件的量占到全部案件的95%以上，造成大量案件办案质量不能很好保证。2.履职能力有明显差距。办理行政公益诉讼检察案件，必须了解和掌握各行政机关的职能职责和办案程序，在机构改革后，仅县一级政府下设的行政执法机关就近20家，再加乡镇一级政府，一个基层检察院办理行政公益诉讼检察案件监督的对象至少在30个以上，而从实践来看，现有的检察队伍履职能力与监督要求的履职能力有明显的差距，这类人员再兼职办理民事、行政检察案件的时候，更显能力不足。3.借助外部力量助力队伍建设的长效措施不多。当前，各级院在履行公益诉讼检察职能过程中对履职能力不足的问题已有认识，也在想办法解决这一问题，比如省市级院建立公益诉讼办案专家咨询库，县级院聘请行政机关专业人员为特邀检察官助理参与公益诉讼检察工作。但从实践来看，该部分人员真正参与公益诉讼检察办案的并不多，并未形成借助外部力量助力行政公益诉讼检察的长效机制。三、完善行政公益诉讼检察工作的意见建议（一）健全法律法规稳固公益诉讼之根基1.将公益诉讼单独立法纳入立法规划。公益诉讼作为全国人大赋予检察机关的一项新的职能，从试点两年再到正式运行5年来，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了有目共睹的巨大作用，为更好地让其在法治轨道上发挥更大作用，建议全国人大积极落实党的二十大报告中提出的加强公益诉讼检察制度的要求，尽快将公益诉讼单独立法纳入立法规划，高位阶的单独立法必将推动公益诉讼检察工作的进一步发展。2.完善相关司法解释提升行政公益诉讼办案质效。xx年7月起施行的《办案规则》共112条，在指导检察机关开展行政公益诉讼工作中起到了积极的作用，但“两高”未同步对《公益诉讼司法解释》进行修订，在具体办案过程中，法检往往会因为行政案件集中管辖、上级院是否应当出席法庭等问题产生分歧，建议两高尽快共同修订相关司法解释。另外，要进一步规定和完善诉前程序审查、行政机关是否履职标准界定、调查程序审批等程序，以此推动办案质效的提升。3.完善行政公益诉讼地方法规制定。因地域经济、文化、社会各有特点，检察机关开展工作的侧重点也会有所不同，为更好地凸显行政公益诉讼检察工作对地方公益保护的针对性，各省、市、县可结合当地实际情况，针对某一领域的保护出台相应的规章、条例或政策，整合检察机关及各行政机关职能，强化重点领域的保护和监管，真正让检察机关的行政公益诉讼融入并服务地方大局工作。（二）强化措施提升行政机关及相关人员配合度1.强化双赢多赢共赢理念打消相关执法人员顾虑。在办案中，要特别注重与相关行政机关关