检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对

检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对2023/X/XX自xx年中共中央作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推动以司法责任制为核心的司法体制改革以来，检察官员额制及人员分类管理的各项制度基本确立并在实践中平稳运行。通过改革，检察官无论是在数量上还是质量上都受到较严格的控制，促使人员素质提升、业务骨干更多地配置到司法办案一线，同时检察机关其他工作人员也按照分类管理的要求，完成了功能定位，从而使人员结构得以优化、人力资源分布趋于合理。由此，检察机关初步实现专业化的基础性改造，契合了新时代检察事业发展的内在需求。但随着改革的推进，检察官员额制以及人员分类管理逐渐暴露出一些问题，其中也反映出一些抑制新制度良性运行的深层因素。针对改革目前存在的问题，仍需要持续地加以改进和完善，即按照检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对中央要求，深化司法体制的综合配套改革，在夯实改革成果的同时，通过“补短板”“强弱项”，完善检察官员额制和人员分类管理制度，从而进一步推动改革提质增效。一、分类管理中存在的突出问题为了对制度运行现状有更全面掌握和更深入的认识，选取x省三级检察机关为考察对象，对检察官员额制及人员分类管理运行的总体情况进行调研，并面向全省检察人员进行问卷调查，共计收回2728份有效问卷，从微观层面对人员分类管理运行状况作了例证分析。通过数据统计与资料分析结果来看，x省检察机关人员结构比例总体向好，但仍存在以下问题。（一）办案一线的员额检察官配置不足检察机关实行员额制以后，员额检察官基本控制在总编制数的39%左右，相较于改革之前，检察官人数大幅度缩减，其目的就在于改变以往粗放式的管理方式，并且将有限的资源集中在员额队伍上，从而打造精英化的办案力量。因此在员额制下，检察官享有较高身份地位、待遇保障，同时也就意味着需要承担更多的案件量与司法办案责任。然而，实践中办案一线检察官偏少，案件量、案件责任分配不均衡的问题比较凸显。原因在于，检察机关院领导占据较多员额指标但办案量又比较少，使得真正处于办案一线的检察官数量减少且不得不承担更多的案件量，“案多人少”的矛盾也进一步凸显。比如，以x省为例，全省检察官员额共计3638人，其中正、副检察长占比约20%，检察委员会专职委员占比约9%。同时，由于领导干部类型的检察官只参与部分案件分配，因此意味着将近三分之一的员额检察官实际承担的案件量较少，更多的案件需要由普通的检察官办理，妨碍了“以案定额”的制度预设目标的实现，使检察官人、案分布不均衡问题更为突出。（二）部分入额检察官事业心欠缺员额制改革后，检察官开始实施单独职务序列，目的在于建立凸显以司法办案任务为主要内容的专门考核机制和晋升通道，促进检察官队伍专业化、职业化建设。但从实践情况看，目前运行的检察官职务晋升机制，未能充分发挥激励作用，因晋升受限导致“天花板”效应，一定程度上阻碍了检察官发挥工作积极性。具体表现在，检察官实施单独职务序列后，检察官等级分为十二级，其中，检察官一级至五级的升任并没有人数限制以及严格的考核条件要求，可以随着任职期限的增加而逐渐提升等级，基本上是按期晋升。因此实践中一级以下的检察官等级晋升几乎不存在任何障碍，如x省检察机关每两年一次的检察官等级晋升过程中，检察官无一例外都实现了按期晋升。而问题也在于此，过于宽松的晋升条件导致检察官并没有晋升上的太大压力，也就容易放松对办案的要求，出现工作上不求进取、得过且过的倾向。另一方面，四级高级检察官以上级别的检察官选升困难，受到严格的人数比例限制。如基层院检察官最高升至三级高级检察官，且通常是院领导才能晋升到这一级别。这就导致许多检察官升到一定级别后，就看到个人职业发展上限，等级晋升机制不再能够发挥激励作用，检察官便容易产生倦怠思想。此外，虽然司法人员分类管理后实行了单独职务序列，但司法官进行职务、职级晋升时，首先还是要考虑其行政级别，单独职务序列主要解决其待遇问题。也就是说，检察官等级并不作为领导干部任用时主要考量因素，在当前更多的是作为检察官薪酬高低的依据。这种功能的单一也决定了其在检察官激励机制中作用的有限性，导致职级晋升对检察官业务激励作用不足。（三）后备人才储备不足在目前的制度模式下，检察官助理是员额队伍的主要后备来源。有足够的经过锻炼的检察官助理，检察机关的未来发展才有希望。但改革以后出现的问题是：一方面，过去有办案权、设置在基层承担主要实际办案任务的助理检察员，变成协助员额检察官办案的检察辅助人员，地位、作用发生了变化；另一方面，检察官助理入额的周期较长、入额难度较大。在这种情况下，相当一部分检察官助理对于检察官职业的热情淡化，有的甚至选择离开检察系统，导致检察机关后备人才储备不足，检察工作未来发展堪忧。1.分类招录未有效施行，检察官助理入额需求大。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求：“健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度，畅通三类检察人员职业发展通道”。但在实践中检察人员的分类招录并未严格实施，检察官助理与检察官后备人选实系混同招录模式，新招录的检察官助理普遍将助理工作作为入额的“跳板”，导致等待入额的助理人员基数大并不断增加。从问卷调查统计的情况来看，准备在具备条件时参加检察官遴选的人员比例高达%，如果除去临近退休或因健康等客观原因不适宜担任员额的人员后，有入额需求的检察官助理的比例将更高，达到%。可见当前检察官助理群体普遍以成为检察官为职业发展目标。2.检察官员额的空缺数小，入额难度较大。一方面是入额需求大，另一方面则是员额空缺少，资源稀缺。实践调研情况表明，当前检察官员额空余编制很少，大部分检察机关的员额指标已经使用完毕。x省检察机关近年入额的人数基本稳定，每年有150余人，如果将其均分，那么各个检察院每年能够入额的人数不足1人（全省有1个省级检察院，22个市级检察院，192个县级检察院）。另一方面，入额难还与检察官退出员额相对较少的原因有关。从x省检察机关的情况来看，xx年至xx年全省退出员额检察官序列的人员仅347人（除去因监察体制改革人员转隶等特殊原因导致员额退出的情况），其中因退休退出144人，因辞职退出33人，因转岗退出74人，因不胜任岗位要求退出15人，因个人申请、任职回避退出63人，因违纪违法、开除公职等退出9人，因死亡退出9人。由此可见，员额检察官退出人数总体较少，而且基本都是客观因素导致，因办案能力不足、办案量不够等因素退出的少之又少。以上情况说明，成为检察官具有不确定性，因机会不足形成的检察官助理“入额难”，造成对检察官助理在时间和机会成本上可承受度的持续性考验。调研发现，检察官助理的入额困难、职业前景发展不确定、不乐观已成为当前检察队伍管理中的普遍性问题。调研的某基层检察院，5年内难以空出检察官名额，该院检察官助理普遍反映，等待时间过长，而且前景不明确，削减了他们对于检察职业的热情，部分助理已在考虑新的职业规划。3.省、市级检察机关检察官助理到基层任职难。这是入额难的另一种表现。上级检察机关符合条件的辅助人员需要到下级或基层检察机关入额的机制已经明确，但辅助人员到下级或基层入额面临几个具体困境。一是下级检察机关需要有行政编制和检察官员额指标。员额建立在行政编制数基础上，在此基础上还需要检察官员额指标，而行政编制和员额指标均系“稀缺资源”。二是上下级检察机关的入额矛盾。下级检察机关本身需要解决本院检察官助理的入额问题，在自身“存量”消减乏力的情况下，还要解决上级机关下派人员入额，无疑增大了上下级机关之间的“人员矛盾”。三是生活上的矛盾。由于经济发展不平衡，不同地区的检察机关待遇保障存在差异，检察官员额空缺多的地方往往也是经济欠发达地区。在各个区域待遇不平等的情况下，考虑到通勤、住房、家庭成员工作入学等现实条件的制约，检察官助理在已经工作至少四至五年后，很难为了入额而放弃已形成的生活便利和稳定状态，到条件、待遇等相对较差的地方任职。以C市检察院为例，xx年有13名检察官助理报名到基层入额，其中11人选择到辖区内距离近、待遇好的G区入额，仅1人报名到员额空缺相对较多但待遇相对较低的P区入额，突出反映了入额与生活保障上的矛盾。问卷调查结果也反映出这一状况。如表3所示，全省参与问卷调查的满足到下级入额条件的134名助理中，有%的人员不愿到下级或基层入额，选择继续留在本院。甚至有%的人员考虑外调或者离职。可见，对于省、市级检察机关而言，到下级或基层才能入额的要求面临实施上的难题，这种困难不仅不利于员额制的顺利推进，而且容易导致人才流失。省、市级检察机关所招聘的检察官助理，属于地方检察机关中较为优秀的检察后备人才，处于大、中城市地区，受到数年业务锻炼后，职业流动较为方便。如果达到入额条件但较长时间不能入额，这部分人才更容易流失，对检察队伍建设和业务开展带来负面效应。（四）遴选制度不够完善司法人员分类管理的主要目的，是实现司法人员的专业化和职业化，建立高素质的司法队伍，同时实现司法任务在司法机关内部的合理分配，以保障司法公正和效率。然而当前的相关制度设计和实施却不尽如人意，不利于检察人员专业多样性及检察职能全面发展目标的实现。1.部门业务需求和平等报考有矛盾，需协调。目前检察官的遴选程序为，检察辅助人员只要满足入额基本条件，即可参加遴选考试，且可根据自身条件选择民事或是刑事试卷，得分高者可以参与后续考核程序。这种方法有其平等性与合理性，但可能妨碍员额检察官配置于业务部门的可用性。原因在于，某一业务部门缺额，则其他各部门的助理均可参加考试，且可选择自身比较擅长的试卷类型，很有可能造成通过考试、取得员额资格的人员，并非该缺额业务部门亟需的专业人员。而新任检察官还需要经过相当时间的培养锻炼，才能适应工作要求。如何兼顾检察官助理平等报考需求和部门业务需求，协调二者的矛盾，是遴选制度需要解决的一个具体问题。2.需要进一步适应遴选“复合型”检察人才的需求。检察机关“四大检察”的业务格局，以及目前司法业务中专业化的发展倾向，要求检察人才不仅应具有法学知识，而且需要具有一定的经济、金融、环境资源、知识产权等方面的知识，即需要相当数量的“复合型”人才。但从当前检察官队伍的结构来看，大都系法学专业毕业生，知识结构比较单一，缺乏“复合型”人才，因此难以满足当前检察机关“四大检察”“十大业务”工作布局下的用人需求。以C市检察机关为例，全市两级检察机关的检察人员中90%以上为法学专业出身，熟悉金融、经济等领域的专业人员甚少，但已有相当一部分检察业务与金融、经济工作高度融合，需要办案人员具备一定的金融、经济知识。但检察官遴选试卷基本为法学知识试卷，缺乏复合型人才考试内容。因此如何通过遴选制度设置，体现复合型人才培养导向，为检察机关提供更适合现代检察业务的员额检察官，是需要进一步解决的问题。此外，过于偏重刑事业务是当前人才培养中的另一个问题，不利于检察业务的全面发展。符合条件的检察官助理选择民事试卷的只有56人，占比仅为%，选择刑事试卷的考生477人，占比%。这种趋势下，许多检察官不熟悉民事、行政、公益诉讼检察业务，不利于四大检察业务充分和全面的发展。因此，在检察官入额考试和考核时，在注重候选人政治素质和一般个人素质的同时，通过考试、考核内容和方法的调节，适当体现业务导向，适应检察业务发展需要，也是当前和今后遴选制度完善的一个课题。3.遴选程序有简单化倾向，不利于保障员额检察官综合素质。检察官入额，首先经过试卷考试，合格者进入单位考核环节，再后经遴选委员会遴选程序。但从实际情况看，遴选还存在一定的简单化倾向，遴选方法还有待进一步完善。目前遴选考试着重书面答题，考察考生的知识掌握情况，甚至可以说仅是对记忆知识的能力考察，而且具有偶然性（即使是优秀的考生，遇到某些准备不足的考题也不一定能够答好），缺乏一种知识与能力结合、书面答卷与办案能力结合的全面考察与综合考核方式。而且考核环节不同类型评价的权重，还存在简单化倾向，不能根据一些具体情况作出更实事求是的调整。又如，考核环节相对封闭，普遍未将外部人员作为考核主体，对外部意见的征询