推进涉案企业合规第三方监督评估工作存在的问题及对策

推进涉案企业合规第三方监督评估工作存在的问题及对策2023/X/XX涉案企业合规改革着眼于治罪与治理并重，督促涉案企业完善内部治理结构，构建合规管理体系，有效预防再次实施同类犯罪，对于推动企业乃至行业规范发展、守法经营具有重要的意义。xx年4月，最高检、全国工商联部署在全国范围内全面推行涉案企业合规改革。为更好地推进涉案企业合规第三方监督评估工作，9月至10月，xx省工商联、xx瀛启律师事务所赴部分市州和省直机关进行了专题调研。本文重点对当前推进涉案企业合规第三方监督评估工作中所存在的问题进行分析，并提出相应对策，以推动第三方监督评估机制走深走实。一、xx涉案企业合规第三方监督评估机制的实践探索xx年3月，最高检印发《关于开展企业合规改革试点工作方案》，将xx等十个省（市）纳入改革第二期试点范围。xx年7月9日，xx省成立了省级的涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会，省检察院、省国资委、省财政厅、省工商联、省司法厅、省生态环境厅、省市场监管局、省税务局、省贸促会9家单位为成员单位，由省工商联负责日常工作。同时，制定了《第三方机制管委会工作规则》《第三方监督评估组织运行规则》《第三方专业人员名录库管理办法》《常设机构工作规则》《联络员工作规则》《重大复杂事项会商规则》6个工作规则，组建了省级第三方监督评估组织专业人员库。随后指导和推动试点的xx、xx、xx成立了市级第三方监督评估机制管委会。xx年11月29日，xx省检察院印发《关于扩大我省检察机关企业合规改革试点范围的通知》，将试点范围扩大至xx、xx、xx、xx、xx五个地区市县两级检察院，其他市县也可以个案申请方式向省检申请批准使用合规。xx年4月，全国范围内全面推开涉案企业合规改革试点后，xx紧跟改革步伐，全面推进涉案企业合规改革工作。目前，全省14个市州均已成立了本级第三方监督评估机制管委会，并建立了专业人员名录库，其中xx市所有区县都建立了县级的第三方机制管委会。全省已启动适用第三方机制办理案件69件，从所涉罪名看，既有侵犯知识产权、虚开增值税专用发票、走私、串通投标、销售伪劣产品、背信损害上市公司利益、骗取医保基金等经济犯罪，也有安全责任事故等危害公共安全犯罪、破坏环境等妨碍社会管理犯罪、行贿和非国家工作人员受贿等贪污贿赂犯罪；从企业类型看，既有民营企业，也有国有企业；从第三方监督评估启动方式看，既有本地企业申请获批的，也有外省检察院申请协助监管的；从第三方组织选任看，既有从市级专业人员库中选任的，也有从省级专业人员库中选任的；从合规考察进程看，既有已办结并作出不起诉决定的，也有提前中止进行起诉的。二、第三方监督评估机制在实践运行中存在的问题xx在推进涉案企业合规第三方监督评估工作中积累了一些经验，取得了一定的成效，但也存在着一些亟需解决的问题。（一）涉案企业合规改革缺少立法的支持涉案企业合规改革取得积极的成效，也得到了社会各界越来越多的认可和支持。但是，法律供给不足的瓶颈也更加凸显。一方面，涉案企业合规改革要遵循法治原则。另一方面，作为治罪与治理并重的创新举措，对一些企业犯罪案件的合规整改奖励，可能突破现行法律框架，才能实现合规整改的社会效果。调研中，有部分法院领导直言，涉案企业合规是检察机关推动的制度改革，如果其对案件作出不起诉决定，那么因为案件没诉至法院，我们无权干预；但如果其诉至法院，因为法律没有规定、最高院也没有相关的司法解释，我们不会接受检察院的宽缓量刑建议，如果一定要适用，我们会层报至最高院决定。部分法官还认为，在现有的法律制度框架内，即便企业完成合规，其也只能参照“六稳六保”政策，对企业酌情处理，做出不诉决定违背了刑法原则。因此，涉案企业合规改革的行稳致远亟需得到立法的支持。（二）部分地区办理合规案件积极性不高截止至xx年9月，全省共审批同意启动第三方监督评估机制案件69件，远低于同期第二批试点省份，甚至低于部分原来非试点的省份，并且，近80%的合规案件集中在xx地区，全省有近100个基层检察院尚未办理过合规案件。究其原因，一是思想认识有误区。部分基层检察官对于办理合规案件的认识还停留在完成省检察院工作任务要求的层面上，认为办理合规案件仅仅是一种刑事政策，在实践中的作用类似于“六稳”“六保”政策。二是担心追责有顾虑。部分检察官如积极开展合规试点，担心社会质疑是否存在权钱交易，让犯罪人员轻易出罪，还担心涉案企业合规毕竟只是刑事政策，将来可能面临事后追责，不敢轻易办理合规案件。三是任务繁重图省事。基层员额检察官年均办理案件200件以上，多的达到400件以上，并且办理合规案件时限最短需要三个月，长则一年甚至需要更长时间，直接提起公诉比办理合规案件省事、省时，故宁愿多办几起普通案件，而不太愿办一起合规案件。（三）合规案件审批期限较长且未统一归口管理《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》明确第三方机制的启动方式主要有二种：一是依职权启动；二是依申请启动。依职权启动的合规案件，一般是轻微刑事犯罪，启动相对容易，而依申请启动则复杂得多。以xx为例，市州检察院、基层院对拟适用企业合规改革办理的案件，根据案件类型层报省检察院对口业务部门审批，省检察院对口业务部门指派检察官进行审查，经业务部门负责人审核后报请分管副检察长审批。实践中显露出一些弊端，一方面，启动合规案件审批，基层院在涉案企业认罪认罚、提供相关证明文件等之后进行审查把关，然后再层报市州市、省院批准，所耗时间较长，尤其基层院在同意启动合规前，只有短短一个月的审查起诉期限，极少有案件能在如此短的时间能完成合规审批，启动相关程序。另一方面，合规改革工作由一般由分管法律政策研究的副检察长牵头推进，而合规案件由分管业务部门的副检察长审批，并且检察机关内部按不同类型犯罪划分业务部门，合规案件由各分管副检察长审批，标准和尺度把握不一，并且没有形成统一归口管理。（四）合规经费负担及管理问题影响和制约合规推进涉案企业合规监督考察工作要具有独立性、权威性和专业性，需要相应的经费保证。从xx实践看，目前，第三方监督评估经费完全是由财政负担的。xx年财政为省级第三方机制管委会拨付了专项工作经费65万元，2023年纳入财政预算25万元；xx年，xx市由财政拨付了50万，xx拨付了20万，还有一些市州正在争取财政支持。在实践中也带来一些问题和争议：一是合规经费应由涉案企业支付还是由财政负担?由涉案企业支付报酬可能损害第三方监督评估组织独立性，带来“花钱买刑”的社会质疑，而由政府买单虽然很大程度上可以保证第三方监督评估组织独立性，但是涉案企业作为犯罪嫌疑人，不仅不用承担犯罪成本，还可以享受国家提供的帮助合规建设的服务，陷入“企业犯罪，纳税人买单”的悖论，这对于守法企业和纳税人来说是不公平的，也影响犯罪治理的目的和效果。二是合规经费由财政负担难以持续且不好操作。目前尚在试点期间，合规案件还不多，所花费的费用也有限，地方财政还可以承受，但如将来常态化施行，案件数量增多，将会是一笔不小的开支，特别是部分经济欠发达地区将难以承受。同时，因为合规案件数量不好预计，难以纳入财政预算，在现行财政管理方式中不具有可操作性。三是合规经费的开支范围、第三方组织费用标准、费用计算、支付和报销程序等问题，都还有待进一步明确。目前，xx的第三方组织监督评估费用标准是以个案计算，根据企业规模、案情复杂程度等，分3万元、4万元、5万元三档，由第三方机制管委会联络员会议集体讨论适用档次，但由于资金拨付在工商联的财政账户，在支付流程、报销手续上尚未厘清，还未实际支付到位。四是合规报酬偏低，对第三方组织专业人员吸引力趋淡。第三方组织对涉案企业进行合规监管工作繁杂，期间需多次上门检查、抽查，工作持续时间较长，而报酬较低，特别是政府财政支付的合规费用，担任第三方组织成员报酬远低于与其本职工作的收入，更与为涉案企业方提供合规建设服务的同行无法相比，其本人和所在机构还需两年内无法承接该企业业务的限制，同时，对具有公务员身份的专家来说，在本职工作之外，额外的付出劳动，而获取合规工作报酬没有合法依据，付出与回报不成正比，长此以往，第三方组织专业人员投身企业合规建设的兴趣将趋于平淡。三、对策及建议（一）通过立法为涉案企业合规改革提供法律支撑为了实现涉案企业合规改革的价值目标，建议同步修改《刑事诉讼法》和《刑法》。在刑事程序法方面，设立涉案企业合规程序作为特殊程序，通过刑事诉讼中的审前分流，完善涉案企业合规改革的不起诉制度。在刑事实体法方面，一是在刑法总则中确立企业合规应当作为减轻、从轻情节，以解决司法机关从轻、从宽处理合规企业的依据。二是重构单位犯罪规则原则，以解决“放过企业的同时，放过企业家”的正当性依据。两法在相互衔接中实现同频共振。（二）提高思想认识，提升合规积极性一是加强宣传引导，第三方机制管委会各成员单位应当负起主责，广泛宣传涉案企业合规改革的法治意义、实践意义和社会意义，特别是检察机关教育引导各级检察官提高思想认识，并将办理合规案件纳入绩效考评指标体系，发挥“指挥棒”作用。二是通过专题研讨、专家讲座、案件实训等方式有针对性地开展系统培训，提升办理企业合规案件的能力和水平。三是增加招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才，充实办案力量，保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。四是加强类案指导，编制一批具有典型指导意义的案例作为办案参考。（三）实行归口管理，完善审批程序建议各级检察院单独设立专门的合规案件部门，统一归口办理，负责合规案件的审批、跟踪和检查全流程管理。进一步简化合规案件审批程序，将审批权限适当放权给下级检察院。在合规案件启动程序上，增加第三方管委会成员单位会商启动机制，特别是作为密切联系民营企业的工商联，可就一些重点企业、重大案件直接会商同级检察机关审查启动。（四）完善监督费用标准和分担方式建议设立第三方机制管委会专用账户，由财政部门进行监管。账户资金来源采取财政负责+企业缴纳相结合方式，地方财政负担第三方机制管委员的日常办公费用；涉案企业申请适用合规时，根据涉案情况、合规整改复杂程度、企业经营情况，经检察机关或第三方监督评估机制管委会同意，支付一定合规监管费用至专用账户，收支两条线，由财政部门监督使用，主要用于第三方组织报酬费用等。将来还可探索由保险公司设立商业性企业合规保险、企业合规认证费、合规公益基金等作为合规经费来源。同时，为了合理控制涉案企业合规成本，建议司法行政机关和物价管理部门联合出台相关收费管理办法，建立一套能够兼顾不同发展规模和经营范围的企业合规监管收费标准。