人民检察院检察委员会议题范围的完善与思考

人民检察院检察委员会议题范围的完善与思考2023/X/XX检委会议题范围，即检委会讨论决定的案件和事项范围，是关系检委会议事决策工作质效的基础性问题。xx年，最高检法律政策研究室围绕xx年以来地方检察院检委会决策质效展开调研，调研中发现，当前关于检委会议题范围还存在一些规定理解上的模糊和实践中的误区，直接影响检委会会议质量。为此，就准确界定检委会议题范围，并厘清相关疑难问题，以求裨益于实践。一、关于检委会议题范围的相关规定及其理解适用《人民检察院组织法》第31条明确规定了检委会履行职责范围，并对检委会议题作出了议案和议事的区分，鉴此，对检委会议题范围，可分为议案和议事两大类别进行探讨。（一）关于检委会的议案范围《人民检察院组织法》为检委会议案范围提供了总体遵循，但实践中如何具体把握，还有以下问题需要加以分析。1.对重大、疑难、复杂案件范围的把握。《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《检委会工作规则》）对检委会议题范围做了较为明确具体的规定。具体来说，《检委会工作规则》第8条对检委会讨论的案件范围做了具体规定，就具体规定来看，主要是对作为兜底条款的“其他重大、疑难、复杂案件”如何理解把握，易存在争议。对此，可从以下三方面把握。（1）重大、疑难、复杂属于选择性规定，只要具备三种情形之一的案件即属可提交检委会讨论的案件。其中，重大案件主要指案件具有重大影响、刑事案件犯罪数额巨大、民事案件涉及标的重大、涉及重大民生或者具有其他重大影响。例如，当地广受关注、有可能或已经引发舆情，犯罪主体身份敏感，案件具有涉外因素，案件结果影响群体广泛，上级检察机关或党委政法委督办、交办的案件，人大代表、政协委员转交、关注的案件等。疑难案件主要指案件在法律适用方面存在疑难或者存在较大争议。例如，法律规定不明确，属于新类型、新领域案件，政法各家认识存在较大分歧等。复杂案件则主要指法律关系较为复杂。例如，涉案人员多，涉证券金融等专业性较强领域，涉及复杂电子证据、证据审查难度较大等。（2）案件是否属于“其他重大、疑难、复杂案件”，各层级检察院，不同地区检察院，应当有不同的把握标准，具体如何把握，应当由检察长结合实际情况判断。依据《人民检察院组织法》第33条规定，对重大、疑难、复杂案件是否提交检委会讨论，应当由检察长决定。该条实际上也是针对实践中复杂情况，对检察长的一种授权性规定。检察长应当根据本地区实际情况，发挥政治智慧、法律智慧、监督智慧，综合考量各种因素，准确把握重大、疑难、复杂案件的范围。（3）正因为重大、疑难、复杂案件是一种相对概括、弹性的规定，且需要结合实际情况予以把握，目前，很难由最高检或省级检察院列出清单式的规定，上级检察院只能提供一种引导性的指引。实践中，既要充分发挥检委会的议案决策职能，及时、积极召开检委会，履行检委会最高办案组织的职能作用，也要落实司法责任制要求，避免大量简单案件提交检委会讨论决定，规避检察官办案司法责任制的要求。2.对提出民事再审检察建议案件的把握。人民检察院对民事案件提出再审检察建议，应当经本院检委会决定。实践中提出的问题主要是，人民检察院提请民事抗诉不需要经检委会讨论决定，为什么提出民事再审检察建议反而要经检委会决定?对此，《人民检察院民事诉讼监督规则》对检察建议用词为提出，对民事抗诉用词为提请，提出和提请的区别在于，提出是本级人民检察院向同级人民法院提出检察建议，提请则是本级人民检察院提请上级人民检察院对下级人民法院的判决、裁定提出抗诉。《人民检察院民事诉讼监督规则》没有要求对民事判决、裁定提请抗诉必须经检委会讨论决定，故是否需要经由检委会讨论决定，仍取决于案件是否属于重大、疑难、复杂案件。与之相对，人民检察院提出再审检察建议，则应当经本院检委会决定。规定的区别，主要是因为，再审检察建议是以同级监督的方式对人民法院生效裁判提出监督。虽然同级监督是加强检察工作的重要发展方向，但同级监督毕竟是同级人民检察院对同级人民法院进行监督，不同于上级人民检察院对下级人民法院进行监督。客观上，人民检察院提出再审检察建议也存在建议质量需要更加严格加以保障的问题，为此，提出再审建议应当经过检委会讨论决定。3.对下级检察院报送上级检察院提请抗诉的刑事案件的把握。《检委会工作规则》第8条规定，拟提请或者提出抗诉的重大、疑难、复杂案件应当提交检委会讨论。实践中，对于下级检察院报送上级检察院提请抗诉的刑事案件，在报送之前，下级检察院是否需要提请本级检察院检委会讨论存在不同看法。下级检察院报送之前是否需要提请检委会讨论，还是取决于案件是否属于重大、疑难、复杂。其依据是，对于一审判决裁定的抗诉，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第585条规定，对案件是否提出抗诉，检察长有完全的决定权，检察长既可以直接决定提出抗诉，也可以提请检委会讨论决定提出抗诉。对于生效判决、裁定依据审判监督程序提出抗诉的案件是否提交检委会决定，《人民检察院刑事诉讼规则》第595条同样规定报请检察长决定。由此可见，对申诉复查案件是否需要提请或者提出抗诉，检察长也有决定权。但是，这种情形的抗诉，显然比对一审判决、裁定的抗诉更加复杂。一般情况下，检察长更宜提请检委会讨论做出决定。同时，实践中，由省级人民检察院提请最高检，拟以最高检名义向最高法针对下级人民法院生效判决、裁定提出抗诉的案件，属于重大、疑难、复杂案件，省级人民检察院提请最高检抗诉前，应当经省级人民检察院检委会讨论。4.对人民检察院作出不起诉决定案件的把握。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第365条、第367条、第370条的规定，绝对不起诉、存疑不起诉、相对不起诉经检察长批准后，都可以做出不起诉决定。根据第371条规定，人民检察院直接受理侦查的案件，以及监察机关移送起诉的案件，拟作不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。换言之，对不起诉案件，应当区分情况，不起诉案件中的重大、疑难、复杂案件，经检察长决定后，可以提请检委会讨论决定；非重大、疑难、复杂案件，可以由检察长直接作出不起诉决定。实践中，对于不起诉案件，各地往往出于多重因素考虑，一律要求提交检委会讨论决定。但实际上，将一些案情简单、无意见分歧的不起诉案件大量提交检委会讨论决定，客观上弱化了检委会对重大、疑难、复杂案件的审核把关职能，降低了检委会决策的严肃性和权威性，同样属于对检委会上会议题把握不准的情形。（二）关于检委会的议事范围根据《人民检察院组织法》规定，检委会议事范围包括总结检察工作经验，讨论决定其他有关检察工作的重大问题。由此，讨论检委会议事范围，要立足于检委会重要业务决策机构的定位加以研究。具体以下三方面问题需要澄清。1.检委会与人民检察院党组会、检察长办公会之间的区别。有关党内文件规定对人民检察院党组会的主要职责任务作出了完全不同于检委会的规定；检察长办公会则是各级人民检察院讨论检察行政管理事务的一种会议形式。概言之，检察机关党组会主要是就贯彻执行党的方针、政策进行研究决策，检察长办公会主要研究解决机关行政事务，检委会则是重要业务问题的讨论决策。三者性质定位、职责功能、会议内容、开会程序均不同。实践中，“三会”界限不清、互相替代，本应由检委会决策的事项提交到党组会、检察长办公会上进行研究，甚至发生检委会做出决定后，又以检察长办公会、党组会的名义作出改变，严重违反法律规定。此外，有的地方检察院将本应提交检委会讨论的拟提交本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告先期由党组会讨论，也是不妥的。2.《检委会工作规则》关于检委会议事范围规定理解与适用。检委会议事，总体以业务决策为特征。实践中，应当强化检委会对检察类案问题进行研究，对检察经验的总结，如围绕刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务工作遇到的重大情况、重要问题，总结办案经验教训，研究对策措施等。此外，检委会还应当加强对宏观业务的指导和总结。例如，检委会应当对本地区类案法律适用问题进行研究指导；应当对重大法律监督事项进行研究后提出决策指导；应当对上级检察院部署的重大、专项业务活动进行研究推进和总结，等等。3.检委会集体学习不属于检委会议事议题范围。检委会集体学习，是强化检委会政治建设和业务建设的重要举措。检委会集体学习，无论采取何种形式，都不会作出决策，故集体学习不同于检委会议事决策，不属于检委会议事议题范围的一种，而是检委会加强自身建设的一种方式。二、当前检委会议题范围存在的问题检委会议题范围的把握应当坚持有利于发挥检委会对重大业务决策的把关作用，当前实践中存在一些问题。（一）检委会议题范围把握不够准确根据《人民检察院组织法》规定，检委会议案应当注重重大、疑难、复杂案件及特定类型案件，议事则要注重对检察工作经验的总结。但调研发现，一些检察院对检委会议题范围把握不准。特别是司法责任制改革后，一些地区检察机关以“谁办案谁负责”为由，检委会开会次数大幅下降，检委会对重大疑难复杂案件的把关作用大为削弱，这是对检委会议题范围的不当压缩，不利于检委会作用的发挥，与检委会职能定位存在背离，这种趋向是值得重视并应当予以纠正的。（二）检委会议案对重大、疑难、复杂案件标准把握不准检委会议题范围，特别是检委会对案件的把握，应当以重大、疑难、复杂案件为重要标准，同时也要有利于司法责任制的落实。既防止应当上会的不上会，也要防止检察官以逃避司法责任制为由，将本应当由自己作出决定的案件随意提交检委会讨论，使检委会成为检察官逃避司法责任的“避风港”。当前，一些基层检察院对上会案件把关不严，一方面，应当上会讨论的重大、疑难、复杂案件，未上会讨论即请示上级检察院；另一方面，一些案情简单，本应由检察长或者检察官做出决定的案件，如案情简单的盗窃、交通肇事、危险驾驶等案件大量提交上会讨论，损害了检委会决定的严肃性和权威性。（三）检委会议题设计重议案轻议事检委会议题范围的设定，应当注意本地区具有典型性、代表性、趋向性的业务问题，应当注重加强检委会对宏观业务的监督和把握指导。但当前，一些基层检察院检委会重议案、轻议事。特别是有关对总结办案经验、研究对策措施、总结部署业务工作等事项类议题讨论较少，从调研统计情况总体来看，议事类议题仅占议题总数的约1/10。检委会议事类议题过少，导致检委会总结检察工作经验的业务指导作用发挥不够充分。（四）检委会议题“四大检察”分布不够均衡刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展，是最高检党组作出的战略部署。但当前，检察机关检委会议题总体集中于刑事类议题，民事、行政、公益诉讼总体占比较低，根据调研统计情况，三者合计，仅占15%左右，充分显示基层检察院“四大检察”全面协调充分发展任重道远，特别是民事、行政、公益诉讼业务还有很大提升空间。三、改进完善检委会议题范围的思考围绕有利于进一步强化检委会司法责任制落实的要求展开，对完善检委会议题范围提出思考建言。（一）强化检委会的议案职能检察机关的中心工作是办案，强化检委会的职能作用，必须强化检委会的议案职能。检委会只有充分积极履行讨论案件的职能，才能具有应有权威，才能实现最高办案组织的职能。各级检察院在议题设计上，应当加强检委会对重大、疑难、复杂案件的讨论力度。对于可上会可不上会的案件，检察长应当充分运用法律赋予的提请上会讨论权，及时积极提请上会讨论。（二）充分发挥检委会对业务工作的总结指导作用《人民检察院组织法》明确要求检委会积极履行总结检察工作经验，讨论决定其他有关检察工作重大问题的职能。为发挥检委会对检察业务工作的指导作用，当前，在强化检委会议案作用的同时，应当坚持议事与议案并重，更多发挥检委会对类案把握、宏观业务指导、重大业务问题研究的决策作用。特别是要强调案例研究，以回溯的方式、反思总结的方法，对本地区典型案例开展总结、解剖、研究，以案例研究、案例总结为抓手，推动提高业务工作水平。在研究案例的基础上，可以积极总结推出本地区优秀案例，解决本地区业务工作中具有普遍性的问题，及时研究解决制约业务工作开展的深层次问题。（三）结合实际厘清检委会讨论决定的重大疑难复杂案件范围检委会讨论案件的重大、疑难、复杂定性，是一种概括性、授权式的定性。对重大疑难复杂