检察机关参与诉源治理的方式、问题及对策

检察机关参与诉源治理的方式、问题及对策2023/X/XXxx检察长指出，检察机关作为国家司法机关和国家法律监督机关，监督办案有三种形态：“一是被动收案；二是主动监督；三是能动履职。所谓能动履职，是指在被动收案、主动监督办案的同时及过程中，针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，通过制发检察建议等方式，促进防范相关案件反复发生，实现‘治罪’与‘治理’并重。”这里的“治罪”与“治理”并重就是诉源治理的内在要求。xx年，最高人民检察院在十三届人大五次会议上报告工作时提到了“诉源治理”的系列举措。可见，检察机关已将参与诉源治理作为依法能动履职的一个重要方面，并积极开始实践。但是，围绕检察机关参与诉源治理的理论研究还相对薄弱，尚未形成体系。本文试图对检察机关参与诉源治理的政策依据、参与方式、存在问题进行探讨，并提出一些意见建议。一、检察机关参与诉源治理的政策依据xx年10月29日，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》，指出“正确处理新形势下人民内部矛盾，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。”xx年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”从党中央出台的系列文件看，诉源治理作为新时代法治建设的重要内容，已引起中央的关注和重视。作为政治性极强的业务机关和业务性极强的政治机关，检察机关在党的集中统一领导下积极参与诉源治理不仅是应尽的法治责任，也是展示检察机关政治自觉、法治自觉和检察自觉的应有举措。二、检察机关参与诉源治理的主要方式深化诉源治理、完善矛盾纠纷预防调处化解机制，是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要举措。通俗的说，“诉”是指法院的诉讼案件，“源”是指纠纷产生的根源。检察机关四大检察职能都与“诉”相关，因此，检察机关参与诉源治理应包括如下方式。1.参与刑事案件诉源治理，减少提起诉讼的刑事案件。检察机关通过适用认罪认罚从宽，落实少捕慎诉慎押，在检察办案环节减少社会矛盾对抗，积极化解纠纷，使一些犯罪情节轻微、社会危害性小的案件不再进入审判环节，从而降低刑事案件诉讼量，是刑事检察参与诉源治理最直接的表现方式。当然，减少起诉、批捕数，提高不捕不诉率并不是目的，更重要的是通过检察办案促进矛盾化解，增进社会和谐，从而厚植党的执政根基。近年来，检察机关开展的企业合规试点就是一种很好的诉源治理方式，也是实现办案效益最大化，积极参与社会治理的有效手段。此外，加强刑事申诉案件公开听证力度，积极化解信访积案也是诉源治理的体现之一。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》就明确指出，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷。”2.参与民事行政案件诉源治理，减少民事行政案件诉累。从司法权分配来看。检察机关直接发挥作用，从源头上减少进入诉讼阶段的民事、行政案件于法无据，也与我国民事行政诉讼法律框架不符。但作为国家法律监督机关，检察机关可以通过行使民事行政诉讼监督职能，有效预防化解民事行政纠纷，减少民事行政诉讼案件和诉讼监督类案件。主要方式包括：开展虚假诉讼监督；加强类案监督；加强支持起诉力度，减少弱势群体诉累；开展法律宣传，参与基层民事行政纠纷调处；开展行政争议实质性化解等。3.用好检察建议参与社会治理。检察建议是检察机关行使法律监督职能的重要手段，也是实现诉源治理的有效方式。特别是社会治理类检察建议更是检察机关能动履职，实现治罪与治理相结合，取得“三个效果”统一的有效办案方式。近年来，xx省高度重视检察建议办理工作，出台了《关于进一步加强检察建议办理工作促进社会治理法治化的意见》，肯定了检察建议在诉源治理、社会治理方面的重要作用。我们要认真贯彻全省进一步加强检察建议办理促进社会治理工作推进会要求，乘势而上，积极推进社会治理法治化。三、当前诉源治理存在的问题和不足结合学者研究和基层实践，当前检察机关参与诉源治理的不足可能有以下几个方面。一是检察机关参与诉源治理制度设计及理论研究不足。从制度看，尽管中央有相应文件出台，但各省各职能部门在诉源治理制度设计上或存在空白或各自为政，缺乏全国统一的制度设计，更缺乏相关的专门法规。当然，这与诉源治理尚为新生事物，正处于探索阶段密不可分。同时，检察机关参与诉源治理的法理、理论依据研究不足，缺乏系统性。以国家哲学社会科学文献中心收录的论文为例，标题及关键词中有诉源治理的文献仅46篇（xx年6月15日访问），其中xx年至xx年共4篇，xx年之后42篇；涉及检察机关参与诉源治理的论文仅有4篇。二是基层检察院参与诉源治理的主动性不足。诉源治理重点在基层，根子也在基层。要推动参与诉源治理，离不开依法能动履职。但从实践看，受制于理念、资源、能力及精力等限制，基层检察院参与诉源治理的主动性、积极性不高，方式方法还不够灵活。一些基层院往往是上级有安排部署或专项活动才去落实，一些基层院参与诉源治理还停留在传统的法治宣传上。简言之，最应体现基层治理智慧的地方，却可能最缺乏相应动力。三是诉源治理效果难以量化。参与诉源治理需花费大量的人力精力，但成效不可能及时显现，加之制度缺乏，手段有限，一切工作可能难以推进，即使勉强推进，也存在难以取得预期效果的情况。在现有检察工作考评中参与诉源治理的成效难以量化评估，导致基层院动力不足。四、对策建议1.加强理论、制度研究。“检察机关参与诉源治理，必须秉持国家法律监督机关职能定位和司法机关的基本属性，与其他部门职能互动、协同发力。”为确保检察机关坚持法律监督机关的专门性，把握好权力边界，有必要在理论上厘清检察机关参与诉源治理的政策及法律依据、参与诉源治理的主要方式、运行机制，并注重将理论研究和实践做法相结合，将理论转化为经验、制度。同时，建议最高检或省级院出台相关指导意见，为检察机关参与诉源治理提供较为明确，切实可行的制度和规范，防止各地在参与诉源治理中出现跑偏、越界行为。2.构建科学有效评价体系。诉源治理基本要求是“诉”的下降，“源”的治理。因此，在构建评价指标时，建议将刑事案件数量、特别是轻罪案件数量，民事案件受理数、申请监督数、申诉案件数量作为主要评价指标；把理念引领、典型示范案例、群众满意度作为质效评价指标。坚决杜绝唯数据论英雄，引导基层院树立正确业绩观，通过办理一批具有典型示范意义的案件，助推诉源治理。3.积极发挥检察建议作用。检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责的重要方式，在参与社会治理中发挥着重要作用。检察机关对履职办案中发现社会治理中的苗头性、倾向性问题，从深层次、源头上提出解决问题的建议，推动相关部门将关口前移、精准处置，从而提升社会治理法治化、专业化水平。今年以来，全省及各地市相继召开加强检察建议办理促进社会治理工作推进会，我们要认真落实省委部署，抢抓有利机遇，把检察建议作为诉源治理的有效手段，认真贯彻最高检一号到八号检察建议，构建全国上下一体协同推进的格局。4.鼓励基层大胆探索。“枫桥经验”发端于基层，新时代诉源治理的生动实践也必然来源于基层。基层检察院要积极向党委及其政法委请示汇报，加强与政法单位、乡镇党委政府及相关部门的衔接配合，积极参与矛盾纠纷调处化解，将法律监督触角向乡镇、社区、企业延伸，参与和推进秦岭生态保护、知识产权保护、安全生产、信访维稳、弱势群体保护、未成年人保护等事关大局的工作，以更加积极的姿态、更加进取的工作融入社会治理体系。省院及市级院要加强对基层院指导，选择一些基础较好的基层院先行先试，大胆实践，通过总结提升，形成可复制可借鉴可推广的经验做法，打造诉源治理xx检察模式。