公立医院政府采购内控管理存在的问题及建议

公立医院政府采购内控管理存在的问题及建议2023/X/XX公立医院因其特殊工作属性，从采购数量、采购种类、采购金额等方面呈现出面广量大、专业性强等特点，成为政府采购活动中的重要实施主体。随着我国“十四五”规划中“健康中国战略”的提出和医药卫生体制改革的不断深入，国家对公立医院的投入逐年增加，也相应地对作为公立医院重要支出内容的政府采购工作提出了更高要求，而加强内控管理则成为公立医院规范采购行为、提高采购效率、防范廉政风险的重要手段和途径。一加强政府采购内控管理的必要性和重要性加强政府采购内控管理是政府采购活动的应有之义和内在要求，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》都对政府采购内控管理提出明确要求。由此可见，加强政府采购内控管理的基本理念和具体要求等并非一蹴而就，而是一脉相承的，是日益完善的政府采购制度的必然要求，对提高政府采购管理水平、规范政府采购行为、防范政府采购风险、提升政府采购公信力有着重要作用。为切实加强政府采购活动中的权力运行监督，有效防范政府采购活动中出现的违法违规行为，财政部出台了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔xx〕99号），对政府采购活动的内控管理提出明确要求，即按照全面管控与突出重点并举、分工制衡与提升效能并重、权责对等与依法惩处并行的原则，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。与此相适应，公立医院建立政府采购内控管理的主要目的是为了保证医院政府采购活动合法、合规，有效防范以权谋私行为，提高政府采购质量和效率，从而在内部建立的一种互相制约、互相监督的政府采购运行模式和沟通协调机制，这不仅是公立医院政府采购工作的紧箍咒，更是护身符，对医院健康发展有着重要意义。二公立医院政府采购活动中存在的主要问题加强政府采购内控管理贯穿于政府采购执行与监管的整个流程，对各个采购环节都有明确要求，与这些要求相比，公立医院政府采购活动中还存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。（一）对财政性资金理解有误差，未能实现应采尽采根据《政府采购法》及其实施条例的规定，政府采购的资金来源是指纳入预算管理的财政性资金。xx年6月23日，财政部在对关礼等9位全国人大代表提出的《关于加强公益性医院政府采购监管的建议》答复中，进一步明确了财政性资金的概念，即公益性医院的财政补助收入以及事业收入、经营性收入和其他收入等“自有资金”，均应纳入部门预算管理。公益性医院凡使用纳入部门预算管理的资金开展的政府采购活动，无论资金来源，都应当执行政府采购法律法规规定。但目前仍有部分公立医院将“财政性资金”狭隘地理解成“财政资金”，财政直接拨款的资金均规定参加政府采购，但除此以外的所谓医院“自有资金”则一律以院内自行采购代替政府采购，未能达到应采尽采的要求。这一问题在市、县级公立医院尤为突出，此举不仅存在法律、审计风险，更易滋生贪污腐败等廉洁问题。（二）采购执行部门职权分散，没有归口管理部门与一般行政事业单位相比，公立医院因其特殊的工作性质，其政府采购涉及的范围更广、种类更多，政府采购需求和执行分散在多个部门，例如，设备部门负责医疗设备和医疗耗材采购，总务部门负责办公设备及后勤物资采购，基建部门负责基建工程采购，药品部门负责药品采购，信息化部门负责医院信息化系统采购，财务部门则负责政府采购的预算编制、采购计划上报、合同付款、填报政府采购信息统计等工作。由于没有统一的归口管理部门，政府采购活动分散在有采购权的各个部门，必然会导致在编制采购预算、确定采购需求、制定采购文件、签订采购合同、答复供应商质疑等环节出现执行标准和执行程序不统一的情形，加之其人员缺乏政府采购专业知识和专业能力，极易在采购活动中出现违法、违规行为。同时，采购执行部门部分职能重叠，也会造成医院的资源浪费。（三）岗位设置不合理，不相容岗位未分离由于部门设置和人员编制的原因，涉及政府采购的执行部门在岗位设置和人员配备上均存在不到位的情形。在岗位设置上，未遵循不相容岗位相分离的原则，将采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等岗位分开设置，岗位职责和权限不够明确，岗位之间缺乏监督和制衡机制。在人员配备上，受编制所限人员配备不足，政府采购专业人员更是匮乏，经常出现一人多岗的情形，容易导致采购经办人员既是“运动员”又是“裁判员”。同时，由于人员不足，无法按照岗位风险等级实现定期轮岗的要求。同一经办人员长期在同一岗位不轮岗，特别是长期把控核心岗位的情况，极易出现权力寻租空间和利益输送，导致发生以权谋私、贪污腐败的现象，给医院带来不必要的风险和财产损失。（四）程序把控不严格，关键环节超出时限要求政府采购活动政策性、专业性和程序性都非常强，《政府采购法》及其实施条例等相关法律法规对政府采购的关键环节都有明确的程序要求和时限要求，特别是对采购人中标或成交供应商确定、合同签订、合同公告、合同备案、保证金的退还、供应商质疑答复等环节都限定了具体时间，并对违反规定时间的行为制定了相应的法律责任，需要采购人和采购代理机构严格遵守。比如，《政府采购法》第四十六条规定：采购人应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。在实际执行过程中，由于政府采购经办人员相关政府采购政策和专业知识薄弱，经常出现上述采购环节超出法定期限的情形，这些情形不但严重影响了单位的政府采购效率，也会导致单位在接受审计或财政监督检查时被查出问题而受到行政处罚。（五）采购档案保存不到位，档案内容缺失采购档案是政府采购活动中形成的各种原始资料，是政府采购活动的真实记录，采购档案管理是单位内控管理的重要内容。按照《政府采购法》第四十二条规定，采购档案文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料，并从采购结束之日起至少保存十五年。真实、完整的采购档案能对采购人进行政府采购统计分析、接收监督检查、处理供应商质疑等提供客观依据。在采购档案管理方面，公立医院由于采购职权比较分散，相关采购职能部门各自为政，没有形成统一的管理，在档案管理上不仅存在管理制度缺失、管理意识淡薄的问题，还存在采购档案归档不及时、资料不完整、内容缺失、存放散乱等问题。三加强公立医院政府采购管理的建议公立医院政府采购活动中存在的上述问题，既有职能部门分工不同、采购内控管理建设存在短板等客观原因，也有经办人员政府采购政策不熟、专业知识和专业能力不足等主观方面的原因。针对上述问题，公立医院加强政府采购管理工作应从以下几个方面加以改进。（一）优化资源设置，设立政府采购归口管理部门财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔xx〕99号）规定：采购人应当明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。公立医院应按照财政部的上述规定，改变以往采购执行部门多头分散、各自为政的传统模式，优化资源配置，设立专门负责政府采购工作的归口管理部门，配备熟悉政府采购业务的专业人员，全面负责医院医疗设备、基建工程、信息系统、后勤物资等项目的采购预算编制、采购计划实施、采购需求确定、采购活动组织、采购合同签订、公告及备案、项目履约验收、询问质疑答复、采购信息统计等政府采购全流程工作。（二）合理设置岗位，强化岗位制衡机制公立医院应按照财政部文件要求，根据工作需要和人员特点，合理设置采购管理工作岗位，明确每一岗位的工作职责和工作权限，并结合单位工作实际细化各个流程、各环节的执行标准和工作要求。要强化不同岗位间的制衡机制，对采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等不相容岗位分开设置，对采购文件编制、合同签订、履约验收等重点业务，原则上应多人参与共同办理，暂不具备条件的也应创造条件逐步落实。坚持“流水不腐、户枢不蠹”的理念，严格实施定期轮岗制度，按照工作岗位风险设定轮岗周期。确实不具备轮岗条件的，要通过加强在岗监督、离岗审查、专项审计等措施进行风险控制。（三）强化队伍建设，提高采购人员专业素养政府采购是一项政策性、专业性、技术性和程序性非常强的综合性工作，医院政府采购队伍除了要具备相应的廉政风险意识和道德职业素养外，还应该具备较高的政策水平和专业知识，这是做好政府采购工作的基础。要进一步强化专业队伍建设，增强风险辨别能力，既要对政府采购从业人员进行专业知识培训，也应对单位负责人和相关采购部门负责人进行培训。采购从业人员的培训应针对其政策水平和专业能力状况，重点做好政府采购程序性和技术性的培训，使其熟练掌握政府采购流程，不断提高业务水平和实际操作能力，避免政府采购在预算编制、合同签订、公告及备案、质疑答复等重点环节，出现操作程序和时限超出法律规定范围的情形。对单位负责人和相关采购部门负责人的培训，应侧重于依法采购的思维和理念培养，重点做好法律性和政策性的全面解读，使其了解政府采购的基本政策和基本要求，进而加大对政府采购工作的支持力度，保障政府采购工作顺利开展。（四）运用信息手段，创新政府采购档案管理作为政府采购活动完整链条的最后一个环节，档案管理是政府采购活动事中监管和事后追溯的最主要依据，但同时也是采购人最容易忽视的一个重要环节。公立医院政府采购项目多、数额大，更应重视并加强政府采购档案管理工作，并将其作为单位内控管理的重要内容。档案管理应指定专人负责，本着标准统一、归档及时、便于查阅的原则，按照医院政府采购流程和《政府采购法》第四十二条规定的档案管理内容及时进行归集整理。政府采购档案可以以纸质方式归集，但随着电子化政府采购的普及，医院应运用现代信息技术，通过数据扫描、刻录光盘或U盘等形式对政府采购档案进行保存，既可以减少纸质档案存放空间，又保证了档案数据的安全性和长久性，促进政府采购档案管理向系统化、精细化转变。公立医院作为采购人体系中的重要组成部分，因其特有的专业需求和较大的采购金额，成为政府采购供应商竞争的重点领域，也是财政监督和审计巡视的重点对象。随着政府采购改革的不断深入和政府采购法的修订，采购人权责一致的采购主体地位更加明确，政府采购内控制管理的重要性更加凸显。新形势下，公立医院应将内控管理作为政府采购活动的重要防控手段，结合政府采购实际工作中存在的问题和难点，通过完善管理制度、优化采购流程、提升专业素质等措施，促进政府采购向规范化、专业化、科学化发展，有效防范、规避采购风险，推动公立医院可持续健康发展。