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1民政安全保障问题浅析韩锋李开新党的十七届五中全会进一步提出了保障和改善民生的工作目标：逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。毋庸置疑，安全保障是基本公共服务体系的重要内容。人的生存和发展离不开具有一定安全性的社会环境，人的安全乃是至高无上的法律。民政乃国政，连着国计、系着民生。民政安全保障事关城市安全和社会安全，是一个迫切需要正视和高度关注的问题。一、民政安全保障的内涵及法律依据从社会学的角度讲，民政安全保障属于社会安全保障义务的范畴，是适合民政特点的独立的理论和实践体系。笔者认为，所谓民政安全保障义务，是指民政部门在组织民政活动中依照法律或者约定负有的保护特定人的人身与财产免受侵害的义务。之所以这样界定民政安全保障的概念，从法理学的角度来看主要有三个方面的依据：（一）安全生存的理念。人类社会中，安全是构成秩序的基石。社会学研究认为，人的需求分为三个层次：一是物质需求，二是安全需求，三是精神需求。由此可见，安全是人类生存和发展的前提。安全权是人们生存和发展的最低权利即人类的基本权利。一个人只要是人类生活的一个成员、一个分子，那么，不论其做任何工作、贡献如何，社会显然2都应该保障他享有生存和发展的基本权利。在法律成为社会主要规范后，实现和保障社会安全就成为法律的主要任务和价值追求。经济利益的高速发展，满足了人们物质需求的同时，人们安全生存的意识也与日俱增，安全需求问题更加突出。民政安全保障理应顺应这一理念，着力解决好民政服务对象的人身安全和财产安全问题，彰显安全生存的基本理念。（二）危险控制理论。这一理论主张“谁能够控制、减少危险谁承担责任”的原则或“优者负担风险”原则。行为人往往是危险源的制造者或维持者，对其从事的社会活动所使用的场所具有他人不可比拟的控制能力，具有相关方面的更加专业的知识和专业能力的优势地位，更能了解其进行活动的过程和预见可能发生的危险和损害，由此也更容易采取必要的措施排除潜在的危险，防止损害的发生或者减轻损害，理应对所使用的场所承担安全保障义务。因此，作为民政安全保障的主体，理应对民政保障对象承担安全保障义务，这符合实际平等的民法理念。（三）诚实信用原理。诚实信用原理是民法的基本原则，它要求人们在社会活动中讲究信用、遵守诺言、诚实不欺，在活动中维持双方的利益平衡以及当事人利益与社会利益平衡。民法认为，人们在社会活动中由于社会接触而产生了特别的关联关系，基于这种特殊关系，一方当事人对他方当事人产生合理的信赖，相信在自己从事此项活动时，自己的人身和财产不会受到侵害。可见，民政安全保障作为社会安3全保障的内容，其依据的是一种诚实信用原则。二、民政安全保障的适用领域虽然民政安全保障适用局限于特定的领域，发生在特定关系人之间，有一定的判断标准，其本身带有更多的“一般性”，但我们不能事无巨细地具体罗列出民政安全保障的适用领域。这里，笔者主要就民政事业的主体机构、服务保障对象、城乡一体化进程中的安全保障问题做一粗浅的探讨。（一）关于民政主体机构的安全保障问题笔者认为，民政主体机构的安全保障问题研究应该从其社会化的角度，重点放在社区建设、社会福利、救灾救助、殡葬服务等机构上。所谓民政主体机构安全保障，是基于民政管理组织机构、志愿者群体以及服务对象共同的意志和努力所建立起的一种民政机构安全机制。其基本内涵包括民政机构生产生活安全、休闲娱乐安全、医疗安全、用水安全、食品安全、交通安全、环境安全和教育安全、服务保障安全等诸多方面。可见，民政机构安全保障的途径在于机构内的各种不同组织机构在有机联系的基础上，通过运用各自的资源及服务，为服务对象提供舒适健康、安全可靠的工作和生活环境，最大限度地降低职业伤害、日常生活中的伤害甚至暴力及自杀等各种意外。当前，随着城市的快速发展特别是城区面积和人口规模的迅速扩大，民政机构安全保障任务加重、安全管理难度增大、安全管理要求提高。因而，我们必须把目光投向长远，并真正地关注和探索民政主体机构安全保障的理念与模式，4积极构建以政府为主导、以服务机构和服务对象为主体的安全保障体系，确保民政安全保障水平的整体提高和改善，确保民政安全保障的有效实现。（二）关于民政服务对象特殊群体的安全保障问题当前，民政部门的主要工作对象已由困难群体、优抚群体、特殊群体等特定目标群体逐步向全体社会公众扩展。民政工作的社会性、服务对象的多元性的特点越来越凸显。但在民政安全保障的服务对象上，特殊群体应是安全保障工作的难点和重点。所谓民政工作服务对象的特殊群体，主要是指民政福利机构服务保障的老年人、残疾人、儿童，以及城市生活无着的流浪乞讨人员，等等。解决好特殊群体的安全保障问题，对社会稳定有着不可忽视的作用。其主要有三个特点：一是安全事故的广泛影响性。做好特殊群体的安全保障工作体现的是政府对社会弱势群体的关爱，是利国利民的好事。一旦发生安全问题，威胁的不仅仅是国家财产及老年人、儿童等服务对象的生命安全，更会在社会上造成极坏的负面舆论影响，使政府的公信力受损，挫伤公众对政府的信任，引起公众的不满与恐慌。二是安全事故的高危性。特殊群体服务对象的自然状况比较特殊，身体条件受限，安全防范能力比较弱、处置突发情况的能力比较差。在2009年全国住宅火灾死亡人员调查中，65岁以上老人所面临的火灾风险指数最高，其中85岁以上老人死于住宅火灾的风险是平均水平的近24倍。三是服务对象的复杂性。特殊群体服务对象大多文化素质低，安全意识比较淡薄。比如，流浪乞讨5人员大多长期在外生活，缺乏约束，经常出现扰乱救助管理秩序的行为，有的还故意破坏设施、设备，损毁、盗窃公私财物，携带并私藏危险物品或管制刀具。解决好特殊群体的安全保障问题，要求我们必须根据不同对象的不同需要，统筹履行好民政安全保障的职能，提供相应的公共安全服务。要针对特殊群体的安全保障特点，运用科技手段，积极研制适合特殊群体使用的科技保障产品。最近，北京市民政局会同地方科技公司研制了适合老年人使用的“小帮手”手机，解决了老年人遇有突发情况时，第一时间报警、第一时间解救的问题，受到老年人的好评。（三）关于加快推进城乡一体化建设中的民政安全保障问题当前和今后一个时期，民政安全保障工作，应瞄准城乡一体化建设，找准在安全保障方面的切入点和着力点，用科学发展观的思想方法统领安全工作，大力推进城乡一体化建设的科学发展、安全发展。但从整个社会安全形势来讲，存在着安全建设滞后于经济发展的问题，从民政安全保障的形势来讲，市区、城镇、乡村也存在着较大的差距。特别是城镇和乡村的民政安全保障问题明显突出：一是安全管理监督不够到位。比如，城镇和农村福利院大都建于城区或乡镇的外围部分。这种设置在有利于老年人和儿童的身心健康的同时，却带来了安全方面的隐患。如在火灾防范方面，消防目标容易忽视对偏远福利机构情况的熟悉掌握。特别是偏远农6村的福利机构，在现行的法律法规体系中，还没有将农村社会福利机构纳入消防监督检查体系，存在着监管上的空白。二是安全防范设施建设不够到位。存在重视生活设施的建设保障、忽视安全设施配套建设的问题。特别是一些现存的农村养老院，大多数都是历史上特定条件下形成的，缺乏必要的保养、维护，建筑物之间的防火间距、疏散楼梯、应急照明、室外消防用水等，很少有完全符合规范要求的。三是安全制度落实不够到位。比如，城镇和农村福利机构所使用的员工大多是聘用制，人员文化偏低、年龄偏大，在安全责任、反映能力、个人素质方面存在着诸多不足。民政安全保障工作落实科学发展观，就是要立足当前推进城乡一体化建设实践，着眼城乡民政安全服务的同步推进，着力构建“城乡一体”的安全保障监管体制，努力实现城乡民政安全服务保障的同等待遇，确保首都经济社会安全发展目标的全面实现。第三章，构筑民政安全保障体系的战略选择构建高度整合的现代民政安全保障体系，履行政府公共管理和社会服务职能，是建设和谐社会的基本保障，也是北京实现“世界城市”的基本要求。（一）全面落实科学发展观，不断强化安全发展的科学理念。有效避免安全问题的发生，根本上取决于安全发展理念的优化。领导干部是民政事业的中坚，必须以更强的使命意识带头强化安全发展的理念，必须从服务民生，巩固党的7执政地位的高度，认识安全发展的重大现实意义。切实把能否在安全发展上有新思路新办法作为各级党委和领导政绩工程来检验，以扎实的工作作风抓好安全工作的落实，从根本上打牢推动民政事业安全发展的思想理论基础。（二）建立和完善有效的民政安全保障体系。一是要建立高效的民政安全管理决策机构，其主要职能是制定民政安全管理战略、政策和规划，保证政令畅通和对突发事件的统一领导，实行严格的危机决策和指挥的责任制。二是要建立和强化专门的民政安全应急救援体制。这种体制以主管政府机构为主，协调相关参与部门，明确责任和义务，同时建立和完善沟通与协商制度、信息输入与反馈制度、人员资格与培训制度、紧急状态下的资源动员与调动运输制度及失职渎职追究制度等。三是要健全安全危机管理系统，主要包括信息收集分析系统、危机预测预警系统、危机计划演练系统、危机资源管理系统、危机损害处理系统、善后恢复评价系统等。在突发事件发生后，确保能针对不同危机级别作出决策正确，及时应对。（三）制定和完善维护民政安全的法律法规。完备的法律体系是迅速有效保障安全和实施危机处理措施的关键。围绕民政安全保障，虽然也有一些法规性文件，但从整体上来看，法律体系尚不完整，最核心的问题是缺一部能够统领各单位各部门并具有广泛实用价值的安全紧急状态法。因此，有必要加快制定紧急状态法，明确规定：紧急状态下的法律责任，包括安全管理中的行政责任和刑事责任以及安全管理8状态下的公民权利、义务和责任等。（四）建设具有民政特点的民政安全文化。“安全文化”的核心是人类的安全观，它决定着人们对于安全生产和安全生活的思维方式，通过对人的观念、意识、态度、行为等有形与无形的安全氛围的影响，从而达到有效控制，以达到减少人为事故的目的。民政服务对象的特殊性，决定了民政工作应有自己的安全文化。（作者单位：北京市民政局）通联：北京市朝阳区工体东路20号北京市民政局。邮编：100020.电话：65395123.