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1中国机械安全生产现状及对策恒川谦司1刘宝龙2高建明2南保昌孝1户上善夫1本多信一郎1周书林2（1中日合作项目办公室北京100029；2中国安全生产科学研究院北京100029）摘要：依据中日合作项目《加强中国国家安全生产科学技术能力计划》成果，分析了中国机械安全生产现状，以现有数据为基础推测了中国机械伤害数据，并从行政管理机构、法规标准体系、统计制度等方面进行了国内外对比分析。提出了提高中国机械安全生产的法律定位、强化对企业监督指导体制和企业机械安全对策、准确掌握机械导致死伤事故实际情况等健全完善中国机械安全生产管理的对策措施。本文对提高中国机械安全生产水平具有重要的借鉴和参考意义。关键词：机械安全；现状；对策SituationofnationalmachinesafetyandcountermeasuresKenjiTsunekawa1LiuBaolong2GaoJianming2MasanoriNampo1YoshioTogami1ShinichiroHonda1ZhouShulin2(1GeneralofficeforcooperationprojectbetweenChinaandJapan，beijing100029,China；2ChinaAcademyofSafetyScience&Technology,P.R.China,beijing100029,China)Abstract:AccordingtoresultsofprojectonscientificandtechnologycapacitybuildingforworksafetyinChina,situationofnationalmachinesafetyisanalyzed.Basedoncurrentdata,nationaldeathandinjurydata2causedbymachineincidentsareassessed.Contrastsbetweenhomeandabroadincludinggovernmentstructure,regulationandstandardsystem,reportprovisionareputforward.Countermeasuresincludingmachinesafetylegislationlevelimproving,inspectionandenterprise’smanagementstrengthening,correctdeathandinjurydataacquiringarestatedindetail.Allthesewouldbesignificantasthereferenceinnationalmachinesafetywork.Keywords:machinesafety;situation;countermeasure机械设备导致的事故在任何国家都占有较高的比例。另外，机械事故的特征是由被机械夹住或卷入等原因而造成的死亡者较多，同时还有很多情况是导致伤残事故。特别是最近，由于生产工序多样化引进了各种机械，同时工人就业形态也不断多样化，以及临时工、派遣工等人员生产现场经验并不丰富。因此，机械安全生产越发重要。在中国，机械安全问题已引起了全社会的广泛关注。机械设备是企业生产中最为普遍的设施，但中国机械设计手段比较落后、工艺装备水平较低（中国工业总体装备水平比世界发达国家落后15-20年，大多数装备工业企业的技术装备水平处于20世纪60-70年代水平），设备本质安全水平低。随着中国经济的高速增长，需要大力振兴装备制造业，机械设备使用数量也将会持续增加。目前，中国有很多新劳动力来自农村，很多没有职业知识的人因机械事故受到伤害。另一方面，中国机械安全生产管理部门进行了数次调整，机械安全生产长效机制尚未建立。因种种原因中央很难通过制定统计制3度对机械事故伤害人数、发生原因等进行准确把握，这不利于以此为基础提出有效的措施。另外，减少伤害者的措施是预防发生死亡的最好措施之一，从此方面考虑减少伤害者的措施也应是紧急研究对象。1中国机械事故造成的伤亡人数推测目前，因种种原因中国机械安全生产伤亡数据（特别是重伤、轻伤）未能全部统计上报，机械伤害的较为准确的统计数据还未颁布。为科学、合理推测中国机械伤害数据，采用以国际劳工组织（ILO）推测的中国生产安全死亡数据为基础，采用一定的伤亡比率，提出中国机械伤亡数据。据不完全统计，2005年至2007年在工矿商贸企业中因机械伤害导致的平均死亡人数是967人，约占全国死亡总数的比例是6.4%。本研究以国际劳工组织（ILO）颁布的中国工矿商贸领域生产安全死亡人数推测数据9万人（2001年推测数据）为基础，再乘以6.4%（因机械伤害导致的平均死亡人数占全国死亡总数的比例），推测计算出中国因机械伤害导致的死亡人数为0.58万人。以推测出的中国因机械伤害导致的死亡人数0.58万人为基础，并采用1：5.34：36.57的死亡、重伤、轻伤人数比例，推测计算出中国因机械伤害导致的重伤、轻伤人数分别为3.10万人、21.21万人。2中国机械安全生产管理现状中国机械安全生产主管部门随着政府机构改革发生了很大的变化，从建国初期至今发生了多次调整。目前，由国家安全生产监督管4理总局、质检总局、建设部等多部门管理，并制定颁布了一些规定和标准，对机械安全生产工作起到了重要作用。中国机械安全法规标准体系见图1。图1中国机械安全法规标准体系通过对中国机械安全生产法规标准整理，发现各部门的机械安全法规标准体系有很大的差异。如对锅炉的安全生产要求已形成一个“法律-行政法规-规章-标准”的较为科学、规范的体系，对锅炉的安全生产要求比较系统；而木工机械由于未在安全生产法中予以明确提及、没有提出基本要求，这直接导致了在行政法规和部门规章中由于无上位法的支持不能制定系统的安全生产要求，没有形成一个“法律-行政法规-规章-标准”的体系，更多的是依靠标准对木工机械的安全生产进行规范、提出要求。3国外机械安全生产管理机械设计和制造等单位安全生产法标准化法特种设备安全监察条例标准（强制性和推荐性）部门规章和规范性文件标准化法实施条例机械使用单位5为确保机械安全，不仅要对使用机械的企业，还需要针对设计、制造和进口等单位的法律约束。欧盟、英国、德国、美国、日本等组织和国家，纷纷制定颁布了一系列、健全的法律法规标准体系，覆盖了机械生产、使用、进口等环节，对各环节的机械安全生产提出了明确的要求。在日本，针对机械使用企业有安全卫生法；针对机械制造单位有安全卫生法及生产物品责任法和作为民间标准的JIS规格。日本机械安全法规标准体系见图2。图2日本机械安全法规标准体系4国际对比与分析1）行政机构①法规和行政权限的移交与继承关系1998年正式开始的行政机构改革目前还在进行中。机械安全相关部门也在屡屡发生变化。但进行调整时，新旧部门的权限继承关系、机械设计和制造等单位安全卫生法生产物品责任法JIS规格安全卫生法实施规则工业标准化法机械使用单位和使用人员安全卫生法实施规则机械安全通则6法规的效力和所管范围极有可能变得模糊不清。例如机械部时代制定的哪个法规有效、哪个法规无效，机械部在安全方面的权限移交给哪些部门等。②相关部门众多具有机械安全方面权限的部门有国家安全生产管理监督总局等多个部门，在政策制定、协调必定上耗费时间，降低了行政管理效率。特别是在对企业的监督方面，理论上是10个以上的部门对1个企业进行监督，不仅造成行政资源浪费，对企业而言也是难以理解的管理体制。而且，在中国是采取由行业主管部门进行安全管理的制度，极有可能造成重视生产效率，而忽视安全。2）法规标准体系欧美各国（包括日本）在安全卫生管理基本法中都制定了机械安全的相关规定，并对机械设计、制造和使用等单位的安全管理提出了具体的要求。在中国也由总局之外的安全生产相关部门（例如质监总局）根据《安全生产法》制定了条例、规章和标准，形成了一个体系。但是在总局方面，在安全生产的基本法《安全生产法》中没有机械安全的专门规定（特种设备除外），另外也没有制定对应的行政法规和部门规章。各级安监部门对机械安全监督、指导的方法和内容并无统一的、规范性的要求和标准，这也不利于安监部门的行政执法。另一方面，在标准上针对冲压机械、木工机械等很多加工机械详细规定了设备标准和使用标准，但这些标准并没有在法规的基础上进行系统地制定，不仅缺乏统一性而且过细，使用者难以理解哪些是应7该遵守的最低限度要求。另外从标准的法律性质看，与法规相比效力较弱，难以及时确保上述加工机械的安全性。同时，各种机械设备标准制定以前生产的机械还有很多依然在市场上销售，需要针对未达到上述新标准的机械明确提出改进措施要求。3）统计制度中国生产安全事故报告制度的内容要求非常详细，所以极有可能造成企业的报告率低。另外所提交的资料没有进行统一的分析、处理，不能在行政管理上得到充分利用，比如用作企业监督时的基础资料等。4）其他鉴于今后民营企业的激增，需要强化企业的自主性安全生产管理体制。《安全生产法》中规定了必须配备主要责任人、安全管理人员，并针对操作特定机械的特种从业人员确立了资格证制度。但是，对于冲压机、木工机械等危险机械使用现场的安全管理体制没有法规上的规定。5建议（一）机械安全的法律定位（1）进一步加强和提高机械安全要求的效力，在《安全生产法》中增加机械安全方面的条款，明确对机械设计、制造和使用等环节安全基本要求，为今后建立机械安全法规标准体系提供法律依据。（2）参考总局以外的国务院相关部门的机械安全法规标准体系，制定具有部门规章效力的新法规《机械安全监督管理规定》（暂定名，8以总局局长令的形式颁布），明确规定机械使用者（企业主）应该遵守的安全规范，根据安全规范要求建立健全和完善现有标准体系。（3）对于冲压机械、木工机械等未被指定为特种设备的其他危险机械，也要在新法规《机械安全监督管理规定》中，明确规定设备标准、使用标准等。（4）根据现有标准促进从根本上强化设备安全。同时对于标准制定以前生产的机械，根据新法规《机械安全监督管理规定》进行改进完善的指导。（5）对以前制定的、事实上已失去效力的法规等进行清理，并进行处理，明确废止、失效等法规。（二）强化对企业的监督指导体制（1）制作关于新法规《机械安全监督管理规定》等的宣传材料，针对在机械安全方面企业应该遵守的最低要求开展宣传、教育，使企业及时了解应遵守的要求。（2）根据新法规《机械安全监督管理规定》和标准等要求，明确重点工作内容，开展有效的监督指导，督促企业认真贯彻落实相关要求，完善机械安全管理。（3）在总局的协调下，加强机械安全相关部门的合作，定期开展对企业的联合监督指导等。同时加强信息共享体制建设，使各部门对企业的监督信息可以相互交流和应用。（三）强化企业的机械安全对策（1）由企业自主地根据新法规等要求定期排查隐患，按照优先9顺序采取针对性的改善措施。（2）在具有一定危险性的机械使用现场，配备完成一定培训并具有资格的作业主任（暂定），负责作业管理等，以加强现场安全管理体制。（3）在所有生产经营单位完善各机械的操作规定，通过培训等使作业人员真正掌握。另外对于机械的危险部位等根据标准要求贴上标识、警告标志，以提醒作业人员。（四）准确掌握机械导致死伤事故的实际情况（1）总局定期根据地方安监局掌握的事故报告进行企业调查，对机械事故的实际情况进行把握，并对事故进行分析，以利于有重点地进行监督指导。（2）对统计规定进行修改，在此基础上对伤害事故统计信息等也进行定期公布。10参考文献1.中日政府间专项方式技术合作(JICA渠道)《加强中国安全生产科学技术能力计划》项目简介.中国安全生产科学技术[J],2007,3(3):121-122.2.王明明.机械安全技术[M].北京:化学工业出版社，2004.3.労働調査会出版局.安衛法便覧(平成18年度)[M].東京：労働調査会,2006.4.中央労働災害防止協会.新・産業安全ハンドブック[M].東京:中央労働災害