信息不对称。中国食品质量安全问题的

中国食品质量安全问题的原因与对策探讨乔娟，李秉龙(中国农业大学经济管理学院，北京100193)随着消费者收入和消费水平的提高，食品安全问题日益受到人们的普遍关注，但食品安全问题的凸现不仅严重损害了消费者的利益和信心，而且更严重制约着食品产业的持续发展，甚至影响整个社会经济发展和社会稳定。1问题提出20世纪90年代以来，随着经济发展和城乡居民收入水平的提高，我国城市居民的恩格尔系数从1990年的54．3％下降到2005年36．7％，农村居民的恩格尔系数从1990年的58．8％下降到2005年的45．5％。按照国际经验，我国城市居民的食物消费总体上已经进入小康阶段，农村居民食物消费总体上也已迈过温饱阶段，随着经济的进一步发展，我国城乡居民的食物消费必将进入一个新的结构升级时期。也就是说，伴随着农村居民的食物消费进入小康阶段，城市居民的食物消费从小康阶段向富裕阶段转化，我国食品的供求方式也将随之发生重大的变化，食品的增长方式将从过去单一追求数量的增长转变为追求食品质量与数量同步增长，政府对食基金项目：本文是国家自然科学基金项目(编号70573112)、博士点基金项目(编号20070019018)、北京市哲学社会科学规划项目(编号07BCJGl94)的部分成果。作者简介：朱娟，中国农业大学经济管理学院教授。博士生导师。品的关注和调控也应从单一注重食品数量安全转变到同时关注食品数量安全和质量安全。但是，近年来国内外重大食品安全事件频频爆光，疯牛病、口蹄疫、禽流感等疾病相继爆发和传播，二嗯英、苏丹红、瘦肉精等食品安全事件凸现。特别是随着“陈化粮”、“红心鸭蛋”、“毒多宝鱼”事件的曝光和查处，再次把食品安全问题推向风口浪尖。广州市食品安全委员会办公室正式公布了多宝鱼抽查样品的检测结果，广州市农业部门日前抽取的13个多宝鱼样品全部不同程度被检验出含有硝基呋喃类代谢物，环丙沙星、孔雀石绿以及土霉素等禁用渔药。长期大量摄食硝基呋喃类化合物，存在致癌的可能。实际上，近年来类似的事件不断被曝光和查处，例如郑州和北京口水油循环制作水煮鱼、河北黑作坊用赤脚踩出红枣泥、雀巢奶粉碘超标、光明回炉奶、麦当劳肯德基含苏丹红、哈根达斯黑作坊、阜阳毒奶粉、内蒙古地沟油、重庆病死猪肉等。食品安全事件已经造成巨大经济损失和社会影响。我国每年因食物中残留农药和化学添加剂而中毒的人数超过10万，每年仅因重金属污染的粮食逾1000万t，造成的直接经济损失超过200亿元人民币。据不完全统计，每年由于产品质量低劣或制假售假造成的各种损失高达2000亿元。食品安全问题也严重威胁人们身体健康与生命安全，损害消费中固耄牧絮是。万方数据篷露安呈．FoodSafety者的利益，由我国卫生部监测数据获知2001年重大食物中毒事件185起、重大食物中毒人数15715人、重大食物中毒死亡人数146人，到2005年重大食物中毒事件上升到256起、重大食物中毒人数下降到9021人、重大食物中毒死亡人数上升到235人。2006年度哈尔滨市“我国儿童铅中毒防治项目”筛查报告显示，在对哈尔滨市1275名0—6岁儿童进行血铅筛查后发现，有9．56％的儿童血铅超标，也就是说几乎每10个被筛查儿童中就有1个“铅中毒”。铅中毒不仅可导致儿童多动、睡眠不良、注意力不集中，还会造成智力低下。近年来，我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件也时有发生。我国畜禽肉(特别是冻鸡)长期因兽药残留问题而出口欧盟受阻；茶叶则由于农药残留而出口多国被停，年损失近30亿元；对虾中被检出氯霉素，有关国家已停止从我国进口水产品，每年损失约200亿元；蜂蜜被检出四环素、氯霉素而被进口国退货；酱油由于氯丙醇污染问题而影响了向欧盟和其他国家出口。这些都大大地降低了我国食品出口的贸易额，在国际上也造成了不良影响。因此，保障食品安全不仅是对消费者负责，也是食品产业发展和参与国际竞争的必然选择，同时也是保持经济持续健康发展和社会稳定的必由之路。为了保障食品安全，国际社会和世界各国相继实施的各种不同法规和政策措施都可供我们借鉴，包括目前国际上通用的食品安全控制方法：ISO9000、ISO22000、良好操作规范(cMP)、卫生标准操作程序(SSOP)、危害分析与关键控制点(HAC—cP)、食品安全追溯制度等。但是，适合我国国情的保障食品安全政策措施的提出，需要建立在对我国食品安全问题产生的原因进行深入系统研究和探讨的基础之上。2我国食品安全问题的直接原因分析导致食品安全问题的主要因素可以归纳为以下几方面：(I)水、土壤和空气等农业环境资源的污染；(2)种植业和养殖业生产过程中使用化肥、农。中固亳牧袈急2008年第44卷第8期药、生长激素致使有害化学物质在农畜产品中的残留；(3)食品加工和储藏过程中违规或超量使用食品添加剂(防腐剂)；(4)微生物引起的食源性疾病；(5)新原料、新技术带来的食品安全性，如转基因食品的安全性；(6)市场和政府失灵，如假冒伪劣、食品标识滥用、违法生产经营等；(7)科学技术对食品安全的控制和技术带来新的挑战等。造成我国食品质量安全问题频繁发生的原因也是多方面的，但主要的直接原因可归纳为原料不合格、企业缺乏积极性、监管体系存在缺陷等几个方面。2．1原料不合格原料的质量安全水平高低与最终食品质量安全水平息息相关。虽然原料的某些品质差异可以在后来的食品加工过程中进行弥补，但绝大多数质量安全方面的品质差异是后来的食品加工根本无法改变的。因此，缺少符合食品质量安全要求的合格原材料，食品加工企业很难生产出优质、安全的食品。造成我国食品原料质量安全问题的主要原因是环境污染、违禁药品的使用和饲料添加剂的不安全使用等所导致的有害物质残留等。大气、水和土壤等环境污染，不但影响动植物的正常生长，导致动植物减产或者物理质量下降等，而且由环境污染导致的有害物质、违禁药品和添加剂等一旦进入动植物体内，便成为组成动植物体的一部分，并在动植物体内进一步富集。大量富集了有害物质的动植物初级食品或食品原料，可能已经不具有食用或者加工食品的基本安全卫生要求。虽然近年来我国的环境污染问题已经引起社会各界的广泛关注，但并没有实质性的改观。同时，在农产品生产过程中，仍大量存在过量或者违规使用抗生素、剧毒农兽药、有害添加剂等行为。例如，为满足人们对畜产食品日益增长的多方面需求，各种饲料添加剂已经被广泛应用，但某些饲料添加剂的不正当使用或者有害添加剂的使用，已经成为导致食品原料质量安全问题的重要原因之一。2．2企业缺乏积极性市场经济条件下，企业经营的最终目标是获取利润，而获取利润最直接和最简单的办法就是提高万方数据2008年第44卷第8期价格或者压缩成本。但是，我国目前的状况是相对于同类食品而言，生产安全食品的成本不但远远高于不安全或者劣质食品，而且安全食品并不一定能获得相应的高价格。因此，由于缺少必要的正向激励，企业生产优质安全食品的积极性不高。虽然，国家三令五申狠抓食品质量安全问题，但由于处罚力度不够等原因，违法违规生产的现象屡禁不止。面对生产不安全或者劣质产品的高额利润和相对微薄的罚金而言，更多企业选择缴纳罚金之后，开足马力继续生产。反向约束不足，不但没有起到对违规生产企业的制约，反而增长了嚣张气焰。例如，“金龙鱼”冒用了“国家免检”产品的认证标志，其冒用认证标志的产品达l080t之多，总值达1741万元。而最终广西自治区质量技术监督局对该企业仅罚款9万元，同时责成该企业立即整改，纠正违法行为。然而，被查处后的3个多月来，“金龙鱼”的非“国家免检”产品的食用油仍打着“国家免检”产品的标志在大肆销售。2．3监管体系存在缺陷食品质量安全问题给消费者所带来的伤害具有直接性、广泛性和不可逆性，使得各国对食品质量安全方面的管制都非常系统严格，我国在以市场经济要求转变政府职能的同时，也加强了对食品质量安全的管制，但其监管体系与保障食品安全的要求还有一定差距。尤其表现在管理体制和运行机制存在缺陷，例如农产食品质量安全管理的权限分属农业、经贸、供销、外贸、卫生、质检、工商、环保等多部门，各部门权责不清、职能交叉与分散、政出多门、很难形成合力，责任大而难办的事情容易相互推诿扯皮、造成监管真空、降低行政效率，重复监管、“权力寻租”导致监管管理成本偏高，而且存在着标准不同、甚至有的相互冲突的问题。因此，分段与多头监管的制度缺陷难以适应食品质量安全全程监管的要求。监管体系存在缺陷的主要客观原因是：目前我国食品生产经营者或企业还是以小规模分散经营的家庭小作坊为主，尤其农产食品的小规模、分散经营格局将长期存在。FoodSafety·露品安呈3我国食品安全问题的深层原因探讨虽然造成我国食品质量安全问题频繁发生的直接原因可以归结为原料不合格、企业缺乏积极性、监管体系存在缺陷等几个方面，但直接针对这几个方面采取政策措施来保障食品质量安全的目标却效果欠佳，究其根源是因为在这些直接原因的背后还潜藏着深层次的根本原因——食品市场上的生产者经营者与消费者乃至政府之间存在着信息的不对称。食品的经验品和信任品特征，使得食品市场上生产者、经营者、消费者乃至政府之间关于食品质量安全信息的不对称，其具体表现为：(1)食品质量安全品质为内在品质，消费者很难从外观辨识出来，使得消费者和生产经营者之间存在质量安全信息的不对称；(2)政府等监管者虽然能够检测出食品质量安全水平，但因小农经济体制下，食品分散生产、地域分布广、生产量大、缺乏标识，食品安全责任的可追溯性差，加之检测成本高、速度慢，必将大大提高监管成本。此外，长期以来我国片面追求食品的数量和商业品质，缺乏健全有效的食品质量安全监管制度与手段，导致政府等监管者与生产经营者之间的质馒安全信息不对称；(3)政府等监管者的食品质量安全信息不能被迅速、有效地传递到消费者，导致政府与消费者之间的质量安全信息不对称，使得消费者缺乏做出抉择的信息；(4)上层监管者和下层监管者因掌握的食品质量安全信息情况不同，且不能实现信息完全共享和沟通，将导致上下层监管者之间的质量安全信息不对称。在信息不对称条件下，生产经营者既难以从改善质量安全上获益，也不会因为违反质量安全法规而受罚，而且市场机制本身也难以提供生产经营者改善品质的激励。食品质量安全信息不对称会使消费者做出各种不同的选择，但所有选择的结果除了会使消费者的利益受到损害外，对提高食品质量安全水平帮助都不大。食品的生产经营质量安全目标与消费质量安全需求目标往往不一致，在信息不对称条件下，生产经中固鸯牧缘忿。万方数据茛品安茔·FoodSafety营者很难成为自觉和理性的生产经营者，信息优势是成功实施机会主义行为的前提，自身利益最大化者通常会维持其信息优势地位，甚至人为制造信息优势。因此，依靠市场机制不能有效实现食品生产经营质量安全与消费质量安全之间的均衡，市场失灵客观存在。政府管制是迫使生产经营者实现自觉和理性的强制性手段，但因政府也会失灵，仅仅依靠政府还不足以完全解决食品质量安全问题。4对策探讨综上所述，信息不对称是造成我国食品质量安全问题频繁发生的根本原因，因而要解决我国的食品质量安全问题，首先就应该从尽可能消除信息不对称人手。但是，由于信息不对称在一定的社会经济条件下是客观存在，所以，‘目前和未来一段时间的主要任务应是尽可能降低信息不对称的程度，尤其是尽可能降低生产经营者与消费者之间的信息不对称。由于在信息不对称方面的市场机制失灵，要降低或消除生产经营者与消费者之间的信息不对称，必须有介于两者之间的第三方来提供客观公正的信息。通常认为政府应该也能够成为克服市场参与者之间信息不对称的第三方。一方面，信息不对称导致的食品质量安全问题不仅对广大消费者造成了严重伤害，还极大地制约着社会经济的健康发展和国际间的贸易往来，而且具有直接性、广泛性和不可逆。中固亳教东志2008年第44卷第8期性，所以，政府有责任通过克服或消除信息不对称来监管食品质量安全。另一方面，政府具有垄断性的强制力可强制性地赋予市场参与者的说明义务，政府是超越市场交易主体之上的公共组织，政府具有组织优势可以更有效地降低信息成本，政府权威的存在使其