健全完善中国安全生产执法

1健全完善中国安全生产执法手段与方法对策恒川谦司1刘宝龙2高建明2南保昌孝1户上善夫1本多信一郎1周书林2（1中日合作项目办公室北京100029；2中国安全生产科学研究院北京100029）摘要：分析了中国安全生产执法现状。总结了日本企业安全卫生信息管理系统、监督执法计划、业务监督检查、企业监督指导方式和评价等日本安全生产执法主要手段。借鉴日本经验，提出了建立企业安全生产信息管理系统、制定年度执法计划、实施企业分级监督管理和引进业务监督检查制度等健全和完善中国安全生产执法手段和方法的建议，这对规范和提高安全生产执法行为，提高行政执法效果具有重要的借鉴和参考意义。关键词：安全生产；执法；方法；建议CountermeasuresonstrengtheningsafetyinspectionmethodKenjiTsunekawa1LiuBaolong2GaoJianming2MasanoriNampo1YoshioTogami1ShinichiroHonda1ZhouShulin2(1GeneralofficeforcooperationprojectbetweenChinaandJapan，beijing100029,China；2ChinaAcademyofSafetyScience&Technology,P.R.China,beijing100029,China)Abstract:Situationofnationalsafetyinspectionisdiscussed.Majorsafety2inspectionmethodsinJapanarestatedincludingenterprise’ssafetyandhealthinformationsystem,inspectionplans,supervisingonlocalsafetyinspection,supervisingandassessmentonenterprise.BasedonJapaneseexperience,Countermeasuresonstrengtheningsafetyinspectionmethodareputforwardincludingconstructingenterprise’ssafetyandhealthinformationsystem,developinginspectionplan,usingsafetyinspectionbygrade,adoptingsupervisingonlocalsafetyinspection.Allthesewouldbesignificantasreferencesinnationalsafetyinspection.Keywords:safetywork;inspection;method;suggestion1中国目前的安全生产执法目前，中国是由各省、市、县安全生产监督管理局对辖区内的企业实施监督管理。当前的现状是：安全生产管理水平在地区和企业之间存在一定差异，执法方式等也因地区而有所不同，没有实施全国统一的执法。造成此情况的主要原因是虽然法规、规章和标准规定了大致的监管方式等，但对于具体的行政运作及监管方法却交由各地的安全生产监督管理局处理。基于这种现状，参考和中国一样执法人员较少的日本监督指导方式，针对现行的执法手段和方法，建议在现行制度中增加以下内容：①建立企业管理系统，对企业实施管理。②制定年度计划，实施监督管理。③对企业实施分级管理，改进执法方式。3④引进业务监督检查制度。2建立企业安全管理信息系统现阶段仅在各级安全生产监督管理局将企业的信息管理进行全国联网（总局—省—市—县安全生产监督管理局）。通过企业信息管理的联网，就可以在管辖同一产业、同一行业、同一工种的各级安全生产监督管理局之间对各地的违法情况、事故案例、危险设备及职业病等信息实现共享，并且对于查明事故原因、采取措施防止事故再次发生以及今后实施监督指导等也十分有益，有助于提高监督管理能力。在日本，企业的信息管理是将工伤保险制度中的劳动保险序号和企业名称作为基础信息，引进并建立全国联网的企业信息综合管理系统，建立了对企业基本信息、劳动条件（劳动时间等）、危险有害信息、工伤事故情况、执法过程等进行管理的系统。此系统除掌握企业基本信息以外，还具有统计事故、统计监督指导结果、制作业务运营相关资料等功能。通过建立全国性网络，根据企业信息的共享、统计资料的利用等易于分析事故发生原因、采取相应措施，就能在各行业有效地开展监督指导，在全国迅速统一地开展行政工作。3制定年度计划，实施监督管理。为了通过较少数人员实现有效的监督管理检查执法，重要的是要掌握事故发生情况，围绕存在大量危险隐患的行业和企业，重点开展监督管理执法。具体而言，总局（或各省）针对各年度的事故发生情况、监督指4导方向和监督指导重点行业、从业人员（工种）等监督指导时应注意的事项等，每年做出具体安排。为了有计划地落实这些安排和要求，各省、市、县安全生产监督管理局根据指示制定年度执法计划，并予以实施。各省、市、县安全生产监督管理局在每年计划开始实施和实施结束时向各省提交年度执法计划及其实施结果。通过这种方式，对各市、县的实施监管，实现全国监管效果和执法的统一。在有关职业病等卫生方面，不应分年度采取措施，而需要采取长期持续的措施。因此，应分具体行业和领域，制定中长期计划（3年～5年），并以此为依据制定符合各市、县安全生产监督管理局辖区特点的中长期计划，并实施监督指导。中长期计划的最后一年要对整个计划期的结果进行总结，将结果反映到下一期计划之中，使工作的开展具备连续性。在日本，厚生劳动省每年向都道府县劳动局下发具体开展监督指导工作的注意事项，指出下一年度监督指导的方向以及应当作为监督指导重点的行业和从业人员（工种）等注意事项。接到该通知以后，都道府县劳动局将选择实施符合地区产业特点的监督指导重点行业、从业人员等，制定各劳动局关于监督指导等工作的地方性通知。各劳动标准监督署接到地方性监督指导通知后，将考虑辖区内工伤事故等情况，制定关于监督指导等的计划。制定监督指导计划将根据重点行业、危险有害作业（石棉作业、粉尘作业等）、特定从业人员（汽车驾驶员、外派从业人员等）等各劳动局情况，确定监督指导对象，缩5小监督指导对象（企业）的范围，以便有计划地实施有效的监督指导。3对企业实施分级管理，改进执法方式。为有效地实施上述年度计划，需要进一步缩小实施监管的企业范围，实施监督管理。为此，对于相同行业、相同工种的企业，按照发生事故的危险性排出优先顺序，按顺序优先开展工作十分有效。具体地说，就是将相同行业、相同工种的各企业的以往监管状况分为2～3个阶段，对其实施管理。针对安全生产管理问题最多的企业集中开展工作，就可以实现有效的监督管理。对于安全生产管理上问题较少的单位，则不需要投入和危险性较大的单位同样多的工作投入。可以通过召开面向相同行业、相同工种单位的安全生产监督管理说明会（集体指导等）开展宣传普及活动，采取符合企业安全生产管理水平的监督管理方式十分有效。日本的安全生产执法方式主要包括：（1）针对企业的工作开展方式主要有以下几种。这些方法组合使用，就可以缩小实施监管的企业范围。〇自我检查（监管的企业较多）将与各项措施有关的自我检查项目（检查清单）送交各监管企业，要求其汇报结果，从而把握企业现状及管辖范围状况中存在的问题。〇集体指导详细调查通过自我检查等了解到的监管企业、过去的监管历史、职业病发病企业等信息，召集相同行业、相同事故、特种作业等相关企业，讲解企业所应采取的措施内容（法规管理等），并实施指导。6〇单独指导根据自我检查、集体指导等掌握的信息，对认为需要技术性专业指导的企业等实施指导。〇监督指导考虑自我检查、集体指导、以往监管历史、事故发生情况、新出现发病人员情况等信息，选择监管企业有计划地实施有效监督指导。（2）企业评价及管理对于监督指导的结果，通过在信息管理系统中增加监督指导结果和其他信息等，可以适时更新和积累关于该企业的信息，同时还随时录入违法行为的整改情况。关于中长期计划等综合措施，为了正确掌握行政政策措施的效果，有时也设定计划的目标完成标准和企业评价分类。具体地说，就是针对实施的中长期计划，确定企业应达到的几种标准（例如，选拔卫生管理人员、实施体检等）。对于达到目标完成标准的企业，将降低其在监督指导优先顺序中的排名。为了实施有效的监督指导，有时也通过此方法来对企业实施评价。关于企业评价标准的设定，虽然各劳动局有的制定了标准,有的没有标准，但是，由于评价标准依照综合措施进行确定，不会因为地区的不同而产生行政政策措施的差异，并且，关于各劳动局各种措施计划等业务的管理,通过厚生劳动省实施的监察（制度），将受到定期检查，因此，保证了全国采取统一的政策措施。4建立并实施业务监督检查制度7对于各级安全生产监督管理局执法工作的检查，目前的现状是由各级安全生产监督管理局来执行。因此，为了有效开展监督管理工作，使上级安全生产监督管理局具备业务监督检查职能是实现正确执法的一种有效手段。根据总局、各省安全生产监督管理局的业务指示和地区特点，通过确认上述所示年度执法计划的制定情况以及进展情况，也就具备了对正确监督指导、正确运用法律制度等进行检查的功能。开展全国统一的监督指导工作角度来看，也非常有效。在日本，业务监督检查制度是对各级行政机构工作开展情况实施管理的一项基本制度。在厚生劳动省、都道府县劳动局安排了劳动标准监察监督官，针对都道府县劳动局、辖区内劳动标准监督署，设立了厚生劳动省（劳动标准局监督科）直接派人执行的监察制度（1年或2年1次），对地方机构的行政工作开展情况进行监察和改进指导。此外，对于辖区内劳动标准监督署，都道府县劳动局也每年针对其监督指导计划进展情况、业务指导、法律制度的正确运用及经费管理情况进行监察指导。8参考文献1.中日政府间专项方式技术合作(JICA渠道)《加强中国安全生产科学技术能力计划》项目简介.中国安全生产科学技术[J],2007,3(3):121-122.2.范维唐.我国安全生产形势、差距和对策[M].北京：煤炭工业出版社，2003.3.王显政.安全生产与经济社会发展报告[M].北京：煤炭工业出版社，2006.4.大関親.新しい時代の安全管理のすべて[M].東京:中央労働災害防止協会,2007.5.労働調査会出版局.安衛法便覧(平成18年度)[M].東京：労働調査会,2006.