法律视角下城中村改造中的问题与对策

法律视角下城中村改造中的问题与对策2024/X/XX星罗棋布的城中村使城市发展陷入“碎片化”的窘境，城市化战略受到严重阻碍。为此，本课题组经深入xx城中村改造一线蹲点、走访，并赴xx等城市学习其城中村改造经验。基于上述调查研究，本调研课题着重从法律层面深入检视城中村改造过程中存在的问题，分析城中村改造工作推进中的主要矛盾，并提出针对性的意见和建议。一、困境考察：城中村改造过程中存在的主要问题（一）漠视或者倒置征迁程序现象严重以xx为例，在城中村改造工作中有关行政部门漠视或者倒置征迁程序现象严重，主要表现为三个方面：1.申报改造计划不科学。基层政府为“比拼速度”，对城中村改造任务层层加码，将一些前期工作不充分、征收条件不具备的城中村过早列入当年改造计划，或者盲目加快征迁工作进度。2.偏好“临时协议”未改变。各地在作出征收决定前，即与被征收人签订临时协议或者预征协议，但此时政府没有签订协议的职权依据，且签约违反法定程序。待“临转正”签约受阻、被征收人拒不执行“预征协议”或拔钉清障受阻时，政府必须回头去补作征收决定及补偿决定，浪费了前期大量时间，并产生被征收房屋价值评估时点混乱等新问题，还极大增加了政府临时安置费支出。3.滥用拆违“简易程序”较普遍。基层行政机关在实践中长期推行所谓“拆违简易程序”，其实质是规避了《行政处罚法》和《行政强制法》所规定的法定程序，在诉讼中导致普遍败诉。（二）集体土地上房屋征收补偿规范缺失位于xx城市规划区内的“城中村”的土地性质较为复杂，往往同一村落中部分土地已征为国有，而另一部分土地仍属集体，呈现“插花式”布局。目前xx对于集体土地上房屋的征收尚未出台统一规定，各县市区做法，莫衷一是。实践中对集体土地上房屋征收主体、征收程序以及补偿标准依据等等，各方的认识均有待统一。特别是对“插花式”布局的城中村，启动两种征收补偿程序时，更需要通盘考虑、协同推进，确保进度平衡和评估时点统一，否则可能导致城中村改造进度混乱或相关征收补偿行为违法等等。（三）未登记建筑及产权不明建筑认定难因历史原因，早年xx房地产权属登记混乱，相关档案资料缺失较严重，导致不少个案未登记建筑难以认定，甚至补偿对象难以界定，形成了“钉子户”、“疑难户”，拖延了城中村改造进度。主要存在以下几种情况：1.因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋认定难。2.房地权利人分离致使补偿对象认定难。3.因政府部门签订协议内容不明确使相关房屋是否已经处理认定难。4.由于签订临时协议后，房屋就因先行拆除而灭失，后续如发生行政争议，则造成行政机关难以认定相关房屋的合法部分面积、违法部分面积。由于未登记建筑及产权不明建筑的合法性认定难，加上违法建筑处置程序启动滞后等原因，致使在城中村改造过程中依法拆违难。（四）改造实践中法律适用疑难问题多城中村改造本身是一个系统工程，实践中遇到的法律适用疑难问题多，主要有以下几个方面原因：1.环节多。城中村改造环节繁多，而各环节又联系紧密，不同环节都可能会遇到不同的法律适用问题，环节缺失或次序不当应可能会引发法律风险。2.法律更新快。涉及城中村改造的相关法律规范变化、更新较快，一些法律适用的新问题、新挑战在城中村改造的过程中层出不穷。3.涉及部门杂。城中村改造过程涉及市、县、区政府、国土部门、住建部门、规划部门、执法部门、街道政府等等，但每个部门对相关法律理解可能不同，随之产生法律适用冲突等问题。（五）引发的“拉锯式”诉讼对抗现象多发城中村改造引发的行政诉讼案件具有鲜明的群体性、扩散性、持续性的特点。相关案件中，个别当事人甚至滥用诉讼权利，个别“死磕派”律师煽动当事人与政府形成“拉锯式”对抗诉讼。另外，出于对本地司法机关的不信任，城中村改造的案件当事人在明显没有有效证据的情形中，盲目将市、区政府列为共同被告，以达成提高审级的目的。二、根源分析：新常态下城中村改造面对的“三大矛盾”（一）传统工作模式与依法行政要求的矛盾传统“运动式”城中村改造模式，已不适应依法治国的社会治理新常态，越来越多的人注意到“运动式”执法有违市场经济规律，成本高、效率低，且有悖法治精神。“运动式”模式反映了政府急功近利的政绩观，对征拆工作实质上造成了负面影响。主要表现为：1.注重片面，缺乏全局观念。2.注重短效，缺乏长效机制。3.注重结果，缺乏过程制约。唯有法治思维才能在当下城中村改造过程中左右逢源，依法行政也是一种生产力。（二）实践的复杂性与法律的不周全的矛盾就城中村改造的实践而言，无论是程序操作，还是实体处理，均是一个复杂的系统。然而，在实践中求诸法律时，会发现相应的法律规范可能存在缺失、模糊或者不合理的情形。1.法律规范缺乏对极端行为的规制。比如对于明显滥用诉讼权利的行为，法律上没有明确的合理应对措施，使政府部门疲于应付。2.法律规范缺乏对程序细节的回应。一些实实在在影响着城中村改造的进度的工作细节问题，法律没有明确的变通性规定。3.法律规范缺乏对实践需求的关注。如按《行政强制法》操作，对于一个违法建筑从发现到查处，再到强制拆除，恐数月乃至数年之久，行政机关不堪重负。由于实践的复杂性与法律不周全的矛盾突出，政治风险、社会风险、法律风险成为城中村改造工作人员的悬梁之剑。（三）城市发展公益与被拆迁户私益的矛盾城中村改造反映了城市发展之公益与被诉迁户之私益之间的紧张关系。何在当下处于转型期的中国，适当强调公共利益优先，是改善人居环境，推进城市发展所必要的。但是另一方面，不能滥用公共利益，特别是以公益之名，行损害被拆迁户利益之实。因此以公共利益征收要确保满足以下前提条件：1.存在公共利益；2.被征收人得到了公正的补偿。但是公共利益的判断标准模糊，补偿标准是否公正也难以得到广泛的认同，因此如何平衡公益与私益的矛盾的问题，将一直是城中村改造实践中难题。三、他山之石：国内城中村改造模式比较研究城中村改造是我国各大城市发展过程中所面临的共同问题。我国已有不少城市在城中村改造工作中，在法律的框架下大胆创新、先行先试，在短短数年时间内，使遍布的城中村“旧貌换新颜”。本课题组，在深入调研了xx、xx、xx等城市的城中村改造经验后，认为城中村改造成功的城市往往有着相似的经验，它们存在如下共同的特点：（一）坚持政府在城中村改造过程中的主导地位政府的主导地位可以有效保障城中村改造项目的工程质量，杜绝开发商等单位为了商业利益降低工程质量。2.政府的主导地位可以有效控制改造项目进度，通过严格责任落实，使项目按照项目计划有序推进。3.政府的主导地位可以整合其他配套措施，全方位实现城中村的改造。（二）注重保障城中村居民权益上述城市的城中村改造经验，无不把城中村居民的利益放在首位。相关的征收、补偿政策，要公开透明，充分保障城中村居民的知情权。除了保障城中村居民的安置权益以外，其就业、社会保障、子女就业的方方面面的问题均需要系统安排。（三）科学制定城中村改造计划上述城市的城中村改造进程快，但这是建立在科学的城中村改造计划之上的。比如，xx市就出台了“六不拆”原则，防止计划不周详，而项目仓促上马的情况发生，特别是不能先拆除城中村，后制定项目计划。又比如，xx涉G20盛会的相关改造项目未引发大规模的行政诉讼，主要原因在于相关项目统筹、规划起动早。（四）及时制定相关规范性文件指引城中村改造城中村改造工作的高效有序推进，依赖于详细的，有操作性的，且符合相关法律规定的规范性文件指引。xx、xx及xx等城市，在城中村改造过程中都出台了切合实际的相关规范性文件，使改造工作少走了弯路。（五）严格落实各项政策、计划上述城市都十分重视这一环节，通过严格的节点控制、排名通报等方式，推进城中村改造项目的进程。对于违章建筑，均制定严格的应对措施，不能为了个案中效率，而不坚决贯彻违章建筑的认定标准，而损坏制度的公信力。四、路径选择：推进城中村改造的法治进路（一）全力打造以依法征收为内核的拆迁新模式只有依据公开、透明的法律规则，打造以依法征收为内核的拆迁新模式，才能全面兼顾各方利益，有效防止矛盾的产生与扩大，从而有条不紊地推进城中村改造。依法征收为内核的拆迁新模式应包含以下几方面内容：1.依法征收是第一手段。凡城中村改造，都应当依法作出征收决定，通过法律规定的途径依法开展行政征收工作。2.程序到位是效率保障。要坚持“先征收后签约”，全面取消临时协议和预征协议，杜绝“翻烧饼”和“吃回头草”等程序空转现象，确保征收程序早启动，拆迁进度可预期。3.统筹兼顾是基本方法。把难点和复杂性估计得更充分一些，对出现“钉子户”要有预见性。建立城中村改造计划论证制度，即编制改造计划和征迁进度时要审查征收前期工作情况，并充分考虑法定程序及诉讼周期等时间因素。4.协商谈判是基础工作。争取通过协商谈判解决绝大部分被征收人的诉求。5.补偿决定是兜底措施。对于极少数钉子户，也要果断、及时作出补偿决定，并通过法定程序动用强制拆除手段。（二）及时设立市级行政争议协调委员会城中村改造往往涉及重大的利益纠纷，其中有些纠纷并非能简单裁判能有效解决，特别是有一些纠纷涉及复杂的历史背景，需要高级别的行政争议协调平台。我们建议成立市级行政争议协调委员会。市级行政争议协调委员会由分管市领导和市中院院长任召集人，市中院、市府办、市法制办、市国土局、市住建委、市规划局、市执法局、市信访局作为成员单位，其主要职责包括：解读城中村改造法律政策，规范城中村改造行政程序，协调重大城中村改造案件，指导解决其他城中村改造争议事项等等。（三）及时出台集体土地上房屋征收补偿条例统一集体土地上房屋征收补偿的具体规范，是解决征收城中村集体土地上房屋相关问题的当务之急。在法律许可的范围内，相关规范应适当借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，同时可以参考xx、xx等地已出台的相关文件。需要注意以下几方面问题：1.相关具体规范应当以《土地管理法》确定的集体土地征收为基本法律路径。2.要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的理念。比如，集体土地上房屋征收，也要实施先补偿后搬迁的原则等等。3.做好两种征收程序衔接，注意补偿政策的延续和平衡。出台的集体土地征收规范，应当考虑与国有土地上房屋征收程序的协调，做到坚持同步拆迁，同步推进、整村开发。4.要适应新行政诉讼法。5.制定配套性相关文书范本。在全市范围内统一集体土地上房屋补偿协议等文书的范本，方便一线工作人员的实践操作，使征收补偿程序走上规范化道路。（四）着力解决城中村改造实践中的法律适用难题城中村改造实践中法律适用疑难问题较一般的行政实践要多不少，通过机制运作来高效解决法律适用疑难问题是可行的应对策略。对此有以下几方面措施：1.依靠多形式的府院互动平台解决法律适用疑难问题。对于实践中反复出现的法律疑难问题，行政机关如难以定度，可依靠府院互动机制，事先同法院就相关问题进行探讨，防止涉城中村改造重大决策和重点项目“带病”启动和运行。2.及时解决实践中的普遍性问题。建立疑难问题的反映、汇总机制，并及时规范、统一应对措施。3.有效发挥法院裁判的指引作用。对于涉及实践中争议较大的法律适用难题，法院要及时通过裁判指引城中村改造的实践。（五）做好违法建筑认定、处理工作城中村改造程序周期长，最为主要的原因是征收程序中涉及违法建筑的认定、处理数量多，类型杂，争议大。对此，有以下几方面的应对措施：1.确定违法建筑认定的基本规则。应公开、统一违法建筑认定的标准、方法，并且在城中村改造过程中坚持相关标准不放水。2.适时推动违法建筑认定处罚程序关口前移。对列入下年度征收计划土地上的相关房屋，预先作出调查、认定和处理。通过程序前移的手段，将相关矛盾从城中村改造程序中抽离出来，提前、单独化解。3.简化违法建筑认定程序。此对同一宗建筑，由行政执法局对其中违法建筑部分依法予以处罚；对剩余部分依法推定为合法，不再由政府“认定办”另行认定。（六）进一步完善拆迁安置权益质押制度在城中村改造过程中，部分被拆迁户为融资已将房产抵押给银行；部分被拆迁户因享受“面积增购”等奖励政策，需向政府支付建安成本费等资金，但因作为抵押物的房屋被征收而面临融资困境。对此，xx已于xx年出