破解“城中村”集体产权制度改革难题的实践探索

破解“城中村”集体产权制度改革难题的实践探索2024/X/XX“城中村”改造是城市化进程中普遍存在的焦点问题，特别是大城市的“城中村”由于资产量大、人员关系复杂等，在推进农村集体产权制度改革中遇到的矛盾尤为突出。如果这类问题解决不好，不但会影响集体产权制度改革进程，还会影响当地的社会稳定。xx省xx市xx区积极探索破解“城中村”集体产权制度改革难题的方法和路径，取得了积极效果，对解决全国“城中村”集体产权制度改革中的难题具有借鉴意义。“城中村”改革难在哪“城中村”数量不多但村情复杂。xx区是xx市的南大门，是集商贸中心、科教中心、金融中心于一体的中心主城区，现辖12街1乡、7个行政村、59个社区。其中7个行政村都属于“城中村”，从上世纪80年代中期开始集体土地就不断被征收，xx年全部被纳入xx市整体征收范围，预计到xx年底将全部实现城市化。目前，有1个村（东安村）已实现城市化；有1个村（xx村）还有部分土地正在征收中；有2个村（xx村、光明村）已基本完成征收；有3个村（八一村、红嘴子村、富裕村）正在全面征收。同时，各村土地发包情况也存在较大差异，2个村（xx村、东安村）没有进行一、二轮土地发包，1个村（xx村）仅进行了一轮土地发包，还有4个村（八一村、红嘴子村、富裕村、光明村）进行了两轮土地发包，从而形成了“七个村、七个样”的复杂情况。对这些无承包地或承包关系不完整的村落，在进行成员身份确认的时候，没有可供参考的土地承包合同，无充分证据证明某村民是否为原生产队社员，给成员确认工作带来了巨大的阻力。“城中村”面积不大但资产量大。这7个“城中村”虽然面积和规模不大，但农村集体资产总额达到亿元，约占全省农村集体资产总额的10%。在城市化进程中，这些“城中村”通过土地征收补偿等形成了大量资产，又普遍回购被征收土地使用权开发物业或购置房产，从而实现了集体资产增值。例如，xx村集体资产总额亿元，经营性资产亿元，年经营性收益近4000万元。xx村集体资产总额亿元，经营性资产亿元，xx年经营性收益达万元，实现收益分红400万元。短期来看，单纯依靠物业租赁经营的方式收益平稳，如xx村3万/年/人的财产性收入完全能够满足成员的基本生活保障，但从长远看，外部经济形势的不确定、房屋折旧，特别是受疫情等突发因素带来的影响，“城中村”的集体资产在无形之中不断折损，其面临集体资产保值增值的压力也越来越大。“城中村”人员不多但关系复杂。“城中村”人员结构复杂，在城市化进程中，外进内出形成多种人员类型。如xx村全村774人共确认成员636人，包括生产队解体时有安置协议的村民（在世的和已经死亡的）、退休人员、“305”人员、老股金人员、村办企业老社员、给予一次性补助人员等，其中最难处置的是“305”人员。早期xx村属于幸福乡政府管辖，有一部分村民曾为村集体做过贡献，后因土地征收被用地企业招工等原因转为非农户口，当时没有签订被征地农民安置补偿协议。后来多数人因企业下岗等原因生活比较困难，幸福乡政府为解决这部分人群的生活保障问题，成立了帮扶中心，为其发放生活补贴。xx年，xx村划归新成立的鸿城街道管辖，从xx年开始，村里延续为其发放生活补贴，每人每月发放305元，随着城市最低生活标准的提高，现在每人每月发放达1000元。这部分人员强烈要求恢复集体经济组织成员身份并为此不断上访，引发了很多矛盾，这部分人被称为“305”人员。产改难题怎么破“城中村”集体产权制度改革的核心是如何处理好集体资产与集体成员之间的关系。xx区把维护成员利益作为集体产权制度改革的重要目标，以此来拉近党群干群距离、化解转居人员与未转居人员矛盾，解决因成员确认、折股量化过程中引发的信访问题，有效维护了“城中村”社区和谐稳定。灵活处置成员确认依据，准确界定集体成员。2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要统筹考虑户籍、土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，做好成员确认工作，但实践中，“城中村”居住人员普遍实现了农转非，并且在该村域范围内居住且生产生活的人也往往并非本村人。另外，“城中村”普遍经历了大规模的土地征收，有些村可能还没有进行土地发包，就已经没有集体土地了。“城中村”成员确认工作既不能单纯考虑户籍因素，也不能完全基于土地承包合同，xx村结合当地实际探索出了以安置补偿协议作为重要判断依据的做法，即具有安置补偿协议的村民，不管是否在世，均视为在生产队参加过劳动，理应也应当享受土地承包经营权。另外，有老股金的人员通过改革开放前入社时缴纳的车马底垫凭证，村办企业老社员通过一次性补助凭证证明其为原社社员。实践证明，这种灵活处理方式照顾到了多数群众的切身利益，可以得到群众的理解和支持。差异设置股权，科学平衡权益。对于人员种类复杂的情形，通过差异化配股，合理分配股权。例如，xx村通过详细的股权设置方案，彻底解决了不同人员的股权分配问题。一是优化股权设置。设置集体股和成员股，各占比20%、80%。集体股主要用于村内运转、公益事业、遗留问题等方面；成员股主要由基本股和农龄股组成，基本股每人配40股，本村有安置协议的集体经济组织成员中的自理口粮人员（非原始村民），按照60%配置24股。农龄股按照集体经济组织成员在集体劳动年限计算，每10年增加8股，超过50年，按比例适当增加股份。二是特殊股权设置。由于xx村土地征收早、生产队解体早等历史原因，形成了两类特殊人员股，一类是前述“305人员股”，这部分人员虽然之前离开了村社，但考虑到他们曾经也参加过村社劳动，且这部分人员普遍生活比较困难，所以村里就将“305人员”纳入成员确认的范围，在村内将矛盾有效化解。另一类是“老社员子女股”。1983年12月31日24时之前，参加各生产小队和村办企业劳动且有安置协议的老社员，有部分人员已去世，但考虑到他们曾为原始集体资产的累积作出过贡献，他们的劳动成果可由他们的子女来继承，但他们并不能因为继承股权而取得成员身份。无论是“305人员子女”还是“老社员子女”，xx村都根据当事人参加集体生产的工作年限，1年1股进行配置。通过这种差异化股权设置办法，解决了特殊人群的股权分配难题，有效化解了长期存在的上访矛盾。探索多种经营模式，拓宽集体经济发展路径。鼓励经营性资产量大的“城中村”在原有以物业租赁为主的基础上积极探索多种经营模式，有效破解了“城中村”集体经济发展瓶颈难题。例如，xx村通过自主经营、租赁经营、参股经营三种模式发展集体经济。一是开展自主经营。将瑞邦家具广场、卫星商城、卫星物业公司等集体资产，通过不同的方式开展经营，逐渐扩大经济效益。在项目设置上，瑞邦家具广场主要经营家具、建材、装饰装潢材料，年收入1700万元；卫星商城主要经营百姓日常生活用品、食品、蔬菜、生鲜，年收入600万元；卫星物业公司主要经营楼宇、小区，收取物业管理费用，年收入120万元。二是租赁经营。将卫星大厦整体出租给中东财富中心，签订为期12年的合同，租金收缴分为三个阶段，每阶段4年，第一阶段年租金1000万元，第二阶段年租金1100万元，第三阶段年租金1500万元，平均年收入1200万元。三是参股经营商业地产项目。xx村出资40%，吸收社会资本，利用本村集体建设用地，共同开发建设瑞邦晶融汇地产项目，约11万平方米，村集体占股40%。该地产项目主要将公寓、写字间、商场、娱乐集为一体，为商户提供租赁使用，为村固定资产增值约6000万元，年收益增加约1000万元。共性难题如何解从xx区的改革经验看，在“城中村”集体产权制度改革中应始终坚持高位推动，以问题为导向，采取针对性措施，从矛盾源头出发，力争将群众异议化解在村内，xx区的这些做法和经验对于破解“城中村”产改共性难题具有借鉴意义。一是坚持政策引领与群众工作相结合化解矛盾。“城中村”集体产权制度工作，涉及问题复杂敏感，做好这项工作既要准确把握政策方向，又要尊重群众意愿，解决实际问题。为此，xx区推行区级领导“包村”机制，构建“一村一个专班一抓到底”的责任体系，选拔7名懂政策、知村情、敢担当、善作为的干部下派到问题最复杂、改革阻力最大的7个“城中村”担任村支部第一书记。实践证明，这些经验丰富的干部带领群众学习领会相关政策、梳理历史档案、分析现实矛盾，赢得了群众的信任和尊重，有效化解了“城中村”积累多年、错综复杂的利益纠纷，推动了集体产权制度改革有效进行。比如，xx村党支部第一书记原为xx区农业农村局副局长，长期从事农业经济管理工作，既熟悉相关政策，又了解村情民意，具有丰富的群众工作经验，在组织群众、化解矛盾等方面发挥了重要作用。二是坚持问题导向与重点突破相结合化解矛盾。从xx区的经验看，推进“城中村”集体产权制度改革仅靠出台一般性指导意见、提出原则性要求等面上工作是解决不了实际问题的，必须不回避矛盾、迎着困难上，从解决群众最关心的问题做起，敢于化解最棘手的矛盾。为妥善解决好各村十几年来形成的错综复杂的历史遗留问题，摸清病因、找准病根、对症下药，xx区委、区政府组织调研组对7个村涉及宅基地指标分配、大型育苗中心土地承包权、绕城高速绿化带补偿、农村土地承包经营权纠纷、梁家沟集体土地补偿安置、永春一砖厂占用土地权属等长期得不到解决的6个老大难问题进行专题调研，仔细梳理这些难点问题的关键环节。在调研基础上，针对每个问题制定具体解决方案，对于改革文件办法要求中无据可寻的，灵活结合本村历史档案材料、各阶段征拆迁安置补偿方案及落实情况等寻找可供依据的线索，如集体资产的范围、成员确认的依据等。通过这些工作，为推进产权制度改革扫除了障碍。有关建议一是减免集体资产移交相关税负。从xx区“城中村”的集体资产运营情况看，土地征收所发放的土地补偿金、安置补偿金，除了用于解决历史遗留问题、村集体运行、村民安置补偿等费用外，其余的均在村民委员会名下。农村集体经济组织未建之前，可由村委会代为管理集体资产。集体经济组织成立后，应由集体经济组织承担集体资产运营管理职能。但实践中，由于集体资产划转到农村集体经济组织名下涉及高额的税费，使得该项工作的推进遇到巨大阻力。建议财政、税务等相关部门出台明确意见，由村委会将集体资产移交农村集体经济组织，应视为权属归位，不应缴纳土地增值税等税费，这样有利于深化农村集体产权制度改革，维护集体经济组织及其成员的合法权益。二是合理界定集体经济组织经营范围。“城中村”拥有大量的经营性资产，集体经济组织在开展经营活动过程中要么经营范围狭窄，过于保守；要么经营范围过宽、风险难以把控。前者会使得集体资产不能充分发挥其价值放大效应，集体资产增值空间受限；后者易受市场波动影响，导致集体资产存在流失的风险。建议在坚持集体所有制的前提下，合理界定集体经济组织的经营范围，保证在集体资产稳定获益的经营模式之上开拓创新出风险小、收益高的新型业务，可重点关注一些涉及国计民生、重点行业领域的政策性项目，这些项目在某种程度上可由当地政府、国有企业负责组织实施。三是强化农村集体经济组织人才建设。人才是经济发展的主导力量，特别是懂经济、会经营、善管理的高端人才比较缺乏。下一阶段，新型集体经济的发展更离不开专业人才的支撑，可以聘用具有丰富经验的从事农业农村工作的离退休干部来解决农村中的疑难问题，他们了解改革目的、明白政策需求、清楚农村情况，能够有效推动各项工作提质增效；也可以通过建立激励机制，吸引职业经理人、优秀的高校毕业生和科技人员到“城中村”集体经济组织从事经营管理工作，他们了解市场的需求和变化、具有较强的学习能力，对于推动农村集体经济组织发展能够起到事半功倍的效果。