关于加快城中村改造步伐的对策研究

关于加快城中村改造步伐的对策研究2024/X/XX随着城市化水平的加快，城市规模和数量的不断扩大和增加，越来越多与城市接壤的村庄被城市包围，形xx市里面的村庄，即所谓“城中村”。它是在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。城中村问题是我国城乡二元体制的特殊国情下由于快速城市化而出现的一种普遍现象。城中村的存在给城市发展带来了一系列的经济和社会问题，严重制约着城市土地资源的集约利用和城市的可持续发展，阻碍了城市化进程。如何在保持社会稳定的基础上防止新的城中村产生，同时对现有的城中村实施改造，加快我市城中村改造步伐，是我市城市化发展过程中需要认真研究和解决的问题。一、xx市“城中村”基本现状目前xx市城市规划区范围内共有86个“城中村”，其中海城区20个，银海区66个。xx市的“城中村”在土地、人口、户籍、行政管理等方面仍沿袭城乡二元体制，尚未纳入城市管理体系进行统一规划、建设和管理，主要特征表现在:建设方式落后，以自建住房为主，违章建筑较多，住房质量普遍不高，布局不合理，人居环境恶劣；基础设施滞后，给水、排水、供电、道路等市政基础设施不配套；管理体制不顺，规划管理失控；土地利用粗放，产出率低；人口结构复杂，社会问题突出；思想观念守旧，村民素质偏低。二、城中村改造的必要性和紧迫性城中村严重影响了xx城市化的水平和质量。它的存在打乱了城市的整体规划和布局，影响了城市的整体景观和形象；破坏了城市土地利用的整体性，造成了城市土地利用的盲目被动，土地利用率下降，土地资源的严重浪费；对于外来人口引起的社会治安问题，村民社会养老保障问题，所谓第二代滋生的不劳而获安逸思想问题，无序的居住环境质量问题等都对城市和社会的稳定造成了一定的负面影响。实施城中村改造，一是城市土地有效利用的需要。xx市建成区内86个城中村，可以说都占据了城市最显要的位置。从城市的宏观发展而言，城中村的存在导致了最宝贵的土地资源未能实现其最大的经济、社会和环境效益。在城市从外延式扩张走向内涵式集约发展的现实情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地是当前城市有机更新的必然要求。二是加快城市化进程的需要。城中村改造对提高城镇化水平，改变城乡二元体制，妥善解决城中村经济制度和社会管理体制，形成城乡同步发展以及加快城市化进程具有举足轻重的作用。三是城市社区建设发展的需要。城中村是城市一种特殊的社区，有其特殊性和复杂性，如果能从根本上向社区居委会转变，将会促进整个城市的社区建设，这是社会公共管理制度的形势发展需要。四是城中村自身发展的需要。城中村改造是城中村自身经济和社会发展的需要，是进一步发展其经济组织形式和缓解当前城中村公共资源分配不均矛盾的需要。因此，新形势下加强对城中村的改造步伐，既有利于理顺城区基层管理体制，促进基层社区建设；也有利于加快农村向城市，农民向居民转变的速度，促进城乡融合发展。对于改善城市地域结构，提高城市土地开发效益，优化城市功能区布局，推进现代城市发展必将起到重要作用。同时，从时机的角度考虑，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。若不从根本上加以解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。三、xx市“城中村”改造面临的困境和障碍xx市“城中村”改造存在着村民就业和发展问题突出、规划研究与政策制定滞后、违法建设时有发生、拆迁改造成本高等一系列问题。这些问题给“城中村”改造带来了很大压力，令改造工作面临诸多障碍，存在诸多问题。（一）村民就业和发展问题突出，拆迁安置难度大我市“城中村”大多数村民没有固定职业，一般以种菜、做小生意、开“摩的”、外出打工和出租房子等为谋生手段，生活水平较低。对于改造，村民喜忧参半。喜者，居住环境有了改观，忧者则是多方面的，一是担心改造后失去了赖以生存的土地，加上村民文化素质普遍不高，在城市就业竞争中处于明显的弱势，发展面临许多困难；二是怕失去已有的既得利益，一旦改造，许多利益，比如房租费都会失去，日后生活无着落；三是担心改造后村民无法享受到与城市居民同等的医疗、养老、就业、子女上学等社会保障。此外，xx本地农户对房屋存在“有天有地”、“独门独栋”的倾向性偏好，对安置到集约化的高层公寓式楼房不大感兴趣。如果要照顾村民传统居住方式和意愿，则改造标准不高，无法实现土地利用效率的提高，改造后的村庄仍以联排住宅的小产权房为主，不利于城市整体形象的提升。（二）政策缺失，改造陷于困境“城中村”改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等多方面复杂问题，国家的法律法规没有明确统一的规定，因而在市级层面操作上也没有统一的做法。造成“城中村”改造无章可循、无规可依，频现相互攀比、观望、等待、漫天要价等乱象。部分村民对补偿标准要求过高，认为“多闹多得，不闹少得”，对房屋拆迁补偿漫天要价，更有甚者纠集被征收房屋拆迁户集体上访、越级上访，造成巨大的行政成本，致使改造工作难以顺利推进。另外，规划的随意性也是“城中村”改造难的另一方面原因，有的开发地块的旧村改造虽列入规划范围，但由于重点工程和重点建设项目的需要，往往占用或更改旧村改造的安置用地，导致原有安置规划搁置。（三）拆迁补偿数量大，改造成本高“城中村”的改造涉及以下主要成本费用:集体土地改国有土地的市场价格费用、改造或迁建农民公寓成本费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更、资产评估费用、改制后的公共开支（如道路维修、水电、环卫、治安、教育、计生）等。近年来，随着xx市民生路网的不断拓展完善，城市房地产开发项目、工业园区建设加快推进，土地房屋升值较快，村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋，个人和小产权房开发等违法建设现象十分普遍，加大了拆迁成本和难度。对城中村进行拆迁改造，往往居民要求的补偿安置费用数额巨大。即便如此，许多居民对拆迁仍有抵触，这会给改造单位带来巨大的改造成本与风险。同时如何安置好被拆迁居民，维持社会稳定，也是城中村改造的一件根本大事。四、xx市“城中村”改造的对策与建议对“城中村”进行改造，不仅要充分发挥城市现有空间的承载功能，而且要能实现经济资源的重新整合和优化配置，使城市资源最大限度地资本化，还要有助于提升城市品位，美化城市环境，增强城市功能，有利于创建全国文明城市和建设生态宜居城市。通过城中村改造，使农民的组织形式、生产方式、生活方式和居住环境等向更有利于城市化管理、市场化经营和城市居住社区的方向转变。为此，提出如下改造对策与建议：（一）建立机构、加强领导推进“城中村”改造是一项十分艰巨的工作，涉及各级政府之间、部门之间的协调和住户经济利益的平衡，政策性强，操作要求高、工作量大、情况复杂，需要政府加强组织领导，各部门各司其责。为做好城中村改造工作，市区两级政府应成立城中村改造工作领导小组，负责全面指导与协调城中村改造工作。其中，市级领导小组主要成员应包括自然资源、住建、市政等部门领导。领导小组下设办公室，主要负责编制全市城中村改造计划和规划，并进行宏观管理；审定城中村改造建设方案；制定城中村改造的配套政策；按照全市城中村改造计划定期督促、检查、指导、监督区领导小组的工作等。各区政府负责具体项目的组织实施，有关乡村（街道）、村（社区）承担和落实各项具体工作，形成市、区、乡镇、村上下协调、相互配合的工作网络、确保城中村改造工作平稳有序推进。（二）加强城中村改造规划管理市级规划行政主管部门应会同住建、市政、综合执法等部门及区人民政府，在符合城市总体规划的前提下，编制《xx市城中村改造总体规划》。同时，城中村改造，应在各区人民政府指导下，根据城中村改造总体规划，按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划。城中村改造必须按照城中村改造总体规划进行，实行统一规划、成片开发、配套建设，避免在城市拓展和项目建设过程中形成新的城中村。（三）制定城中村改造计划及实施步骤城中村改造应根据有关规划文件、年度土地供应计划和各城中村的具体情况，制定城中村改造计划和拆迁补偿安置方案，对城中村改造实施的顺序和时间，城中村改造的项目范围、性质和投资规模，城中村改造涉及的主要政策优惠措施等做出具体安排，制定城中村改造的实施步骤分组组织实施。（四）选择合适的城中村改造模式目前城中村改造主要有三种模式：一是村集体经济组织自行改造的模式；二是引入房地产开发商整体改造开发模式；三是“政府引导+村民入股+开发商融资”的改造模式，引入土地资产化。这些模式都各有其优缺点，应根据实际情况进行具体选择。根据xx的实际情况，应坚持政府主导下的市场化运作，努力提高项目经济利益，使城中村改造的利益普惠于众，尤其是城中村村民。因此政府应在改造过程中掌握主动权，将政府调控与市场运作相结合的模式落到实处。在充分强调政府在城中村改造过程中的宏观调控的同时，采取“统一规划、统一建设、统一分配”的方式，按照“一村一方案”进行城中村改造，将城中村划分为不同区域、不同类别、不同要求，并从本辖区实际出发，充分调动市、区、街道、村各方面的积极性，采用市场化手段来解决改造资金、方法、收益分配等问题。这样既有利于解决拆迁安置这一重大障碍，也降低了改造强度和改造成本。（五）加强城中村改造的土地管理城中村改造中，城中村的集体土地要依法转为国有土地，按照国有土地进行管理。转为国有的土地要纳入市土地储备体系，按国有土地使用权出让转让规定进行管理。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。（六）做好居民安置和就业工作城中村改造在进行拆迁安置时，应认真做好农户的安置及社会保障工作，落实解决农民失地和转为城市居民后的养老保险、医疗保险、最低生活保障以及就业培训等问题。要确定合理的安置补偿标准，解决好居民的就业问题，保证居民的正常生产和生活，特别要做好开发性安置工作。所谓开发性安置，是通过开发性项目的建设，来解决城中村村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换城中村土地使用权获得的安置资金，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，城中村村民通过与生产性物质资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，可以打消城中村村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。（七）制定和实施城中村改造配套政策城中村的改造不仅是农村、农民的事情，更是整个城市发展的大事，需要社会各界共同支持完成。政府作为城市的管理者，要积极推进城中村的改造建设，要采取政策先行的措施，尽快制定出切实可行的配套政策。这些政策要涵盖到城中村改造全过程的各部门环节：包括原房屋和土地的确权、违章建筑的处理、宅基地管理、集体经济管理、拆迁补偿安置、改造资金筹措的原则等，以及考虑鼓励投资商、开发商介入的相关政策。配套政策的核心和关键是要处理好村民的现实利益和最终出路，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系。通过以上方式，加快我市“城中村”改造的步伐。真正实现由单纯改造城中村向推动城市化进程的转变、由单纯地安置村民向推动综合性社区建设的转变、由单纯的房地产开发向推动城市功能产业统筹发展的转变。