安全生产必须突出重点

安全生产必须突出重点——论高危企业安全生产的法律规范高危企业的安全生产是《安全生产法》的重点规范对象。高危企业主要是指从事矿产资源开采、建筑施工和危险物品生产活动的生产企业。高危企业的特点是在生产条件比较恶劣、具有较大危险因素、容易生发生产安全事故的条件下从事作业，其潜在的不安全因素、事故隐患明显高于其他企业，发生生产安全事故的危险性极大。在高危企业生产过程中的任何一个环节中存在的不安全因素和事故隐患，如果得不到及时的预防和有效的监控，随时都有发生生产安全事故的可能。目前全国高危企业数量很大，有180多个矿种进行开采，建筑施工队伍和从事危险化学品、民用爆炸物品和烟花爆竹生产的企业数十万家，其中相当一部分不具备基本的安全生产条件，采用简易、手工等落后的方法进行生产，安全技术装备较差，缺乏应有的安全保障。每年发生在高危企业的生产安全事故在事故总量中占有很大比例。针对高危企业事故多发的问题，《安全生产法》将高危企业作为生产经营单位的重中之重，制定了许多特殊的、具体的法律规范，目的在于依法规范高危企业的安全生产，尽快扭转其重大、特大事故高发的局面。《安全生产法》关于高危企业安全生产的法律规定，主要体现在以下八个方面：具备法定的安全生产条件依照《安全生产法》第十六条的规定，高危企业必须具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。目前有关立法主要包括《矿山安全法》及其实施条例、《煤炭法》、《建筑法》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》等。这些立法中规定的安全生产条件实际上是基本条件，不可能将所有具体条件都包括在内。这就需要由国务院有关主管部门根据上述法律、行政法规的规定，再制定了一些部门规章，对有关高危企业的具体的、特殊的安全生产条件做出可操作的规定，高危企业也必须具备。譬如煤矿企业除了具备法律、行政法规规定的安全生产条件，还要具备国家煤矿安全监察局发布的《煤矿安全规程》和《煤矿安全生产基本条件的规定》的安全生产条件。从现行立法看，有关高危企业安全生产条件的规定多于并且严于其他生产企业。企业主要负责人和安全生产管理人员的安全资质《安全生产法》对各类生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员的一般任职条件做出了原则规定，但对高危企业的主要负责人和安全生产管理人员又做出了“应当由有关部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职”的特殊规定。高危企业安全生产的特殊性要求其主要负责人和安全生产管理人员必须具有更高的安全管理素质，必须经过专门的安全培训和考试合格，符合资质条件的，才能任职。当前一些地方的小矿山、小包工队、小化工厂、小烟花爆竹作坊、小火药等小型高危企业的主要负责人和安全生产管理人员，不具备基本的安全生产知识和安全管理能力，违章指挥和强令从业人员冒险作业的现象相当普遍，生产安全事故相当严重。依照法律的规定，高危企业的主要负责人和安全生产管理人员均须经安全生产监督管理部门统一培训，取得资格证书后才能任职。未经专门培训并取得任职资质、发生安全生产事故的，要依法追究其责任。安全管理机构和安全管理人员法律对高危企业安全生产管理机构的设置和专职安全生产管理人员的配备提出了严格的要求，明确规定高危企业必须设置专门的安全生产管理机构。有人说法律允许高危企业配备专职安全生产管理人员，这是不准确的。《安全生产法》第十九条关于高危生产经营单位安全生产管理机构的设置的规定，既包括生产企业又包括经营企业、个体工商户和公民个人，规定可以配备专职安全生产管理人员的情况，不包括高危生产企业，主要是针对那些从事零星的、小型的高危经营活动和无法设立专门机构的经营企业、个体工商户和公民个人。只要是独立企业法人资格、从事生产活动的高危企业，必须按照法律的强制性规定，根据本企业的生产安全状况，设置相应的安全生产管理机构，配备必要安全生产管理人员。凡是高危企业不依法设置安全生产管理机构的，不论其是否发生生产安全事故，都构成违法，必将受到法律制裁。发生生产安全事故的，将受到更重的处罚。国务院安全生产监督管理部门正在研究制定高危企业安全生产管理机构设置的具体规定，将会使企业有章可循。安全投入和技术装备由于高危企业具有更大的危险性，所以法律对其安全生产条件的规定更严格、更复杂。要具备安全生产条件，必须投入相应的、充足的资金，采用先进的、安全的设施、设备、器材等安全技术装备，提高预警监测性能和事故防范能力，避免或者减少重大、特大生产安全事故。有些高危企业尤其是中小型高危企业安全投入严重不足和安全技术装备落后的问题相当突出，安全欠账严重，企业的生产活动基本没有甚至完全没有安全保障，而是投机取巧、简易投产或者拼设备，存在着大量事故隐患。要改变这种局面，安全生产监督管理部门应当根据不同的安全生产条件，分别制定矿山开采、建筑施工和危险物品生产的高危企业的安全投入标准和技术装备安全标准，并进行监督检查。一些高危企业的主要负责人以为安全资金投入与不投入、投入多少纯属企业行为，完全由企业说了算。《安全生产法》与其他有关安全投入的法律规定的最大不同，是将进行必要的安全投入规定为强制性的法律规范，是高危企业的法定义务，必须保证必要的安全投入。凡是不按规定进行安全投入、发生生产安全事故的，要实施责任追究。在这个意义上说，不进行安全投入或者投入不足，就是一种安全生产违法行为。安全条件论证和安全评价为了避免高危企业的安全风险，促使企业具备安全条件，预防生产安全事故，《安全生产法》第二十四条规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价”。安全条件论证是指对矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目的安全风险预测，安全条件的具体内容是否周密科学和安全可靠，做出定性的分析和确认，确保建设项目能够符合法律、法规和标准规定的安全生产条件。安全评价主要是指运用定量的方法对建设项目潜在的或者生产企业存在的危险因素、有害因素和事故隐患，进行准确地识别、分析和评估，对建设项目和生产经营单位的安全风险、事故概率和损失大小进行预测，据此采取相应的改进措施，增强企业的安全防范能力，预防生产安全事故或者减少损失。国务院有关部门已经制定了矿山企业和危险化学品生产企业进行安全评价的部门规章，新建、改建和扩建的矿山、危险化学品建设项目必须进行安全条件论证，已经投产的企业必须进行安全评价。企业的安全生产条件不是一成不变的，安全评价是一种生产全过程的动态评价，需要定期或者不定期地跟踪进行。经评价发现矿山、危险物品生产企业的安全生产条件已经不符合规定的要求，企业必须整改并使之符合条件。安全设计和竣工验收《安全生产法》对矿山企业和危险物品的生产、储存企业的安全设施的设计和竣工验收规定了严格的监管处罚措施。法律从三个方面对高危企业安全设施的设计、施工和验收分别进行规范：一是建设项目的安全设施必须有安全设计。国家有关主管部门对矿山、危险化学品生产企业的安全设施制定了设计规范或者技术标准。高危企业进行建设前，必须委托具有国家规定资质的设计单位进行安全设施设计，安全设施的设计人、设计单位应当按照设计规范或者技术标准进行设计，并对安全设施设计承担法律责任。安全设施设计还要按规定报安全生产监管部门审查批准，方可用于施工。二是安全设施的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对施工质量负责。在施工中如发现原设计存在某些缺陷和新问题需作修改的，施工单位应当按照程序报经原设计审批部门同意，再由原设计单位进行修改，修改后的设计仍需进行审批。不按照经批准的设计施工或者擅自改变设计施工，造成施工质量不符合设计要求或者发生事故的，施工单位必须对其负责。譬如，《矿山安全法》就规定了矿山设计必须符合矿山安全规程和行业技术规范的要求，其范围包括：1.矿井的通风系统和供风量、风质、风速；2.露天矿的边坡角和台阶的宽度、高度；3.供电系统；4.提升、运输系统；5.防水、排水系统和防火、灭火系统；6.防瓦斯系统和防尘系统；7.有关矿山安全的其他项目。三是安全设施竣工投入生产或者使用前，必须依照有关法律、行政法规的规定申请验收，经验收合格的，方可投入生产或者使用；验收部门及其验收人员对验收结果负责。《安全生产法》、《煤炭法》和《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》等法律、行政法规都有关于安全设施竣工验收的规定，这是法律设定的安全设施准入的“门槛”，赋予安全生产监管部门负责验收的权力。凡是未通过验收的安全设施一律不得投产和使用，违者将受处罚；验收部门及其验收人员必须严格按照标准进行验收，凡是应当验收而未予验收或者不具备条件而擅自批准投产或者使用的，要依法追究有关人员的行政责任。危险物品的安全管理危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。危险物品生产企业是高危企业中危险性最大的企业，对危险物品的安全监管是法律的重要内容之一。《安全生产法》关于危险物品生产企业安全管理的特殊规定主要包括两大方面，一是须经有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准进行审批和监督管理。譬如《危险化学品安全管理条例》第五条第一项规定：“国务院经济贸易综合管理部门（现为国家安全生产监督管理局）和省、自治区、直辖市人民政府经济贸易综合管理部门，依照本条例的规定，负责危险化学品安全监督管理综合工作，负责危险化学品生产、储存企业设立及其改建、扩建的审查，负责危险化学品包装物、容器（包括用于运输工具的槽罐）专业生产企业的定点和审查......设区的市级人民政府和县级人民政府的负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门，由各该级人民政府确定，依照本条例的规定履行职责”。二是危险物品生产企业生产危险物品或者处置废弃危险物品的，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关部门依法实施的监督管理。譬如《危险化学品安全管理条例》对危险化学品生产车间、库房有关安全设施、设备的维护、保养，生产场所通讯、报警装置的设置，剧毒化学品的产量、流向、储存量和用途的记录和保安措施，危险化学品包装物、容器的定点生产、专业监测检验，危险化学品储存专用仓库、场地和储存室的储存方式、方法和数量的管理、出入库登记、收发保管等，做出了明确的规定。违法上述规定的，将依法查处。事故应急救援高危企业极易发生生产安全事故，积极地采取应急预警和制定救援预案十分必要。一些中小型高危企业没有事故防范措施和应急救援预案，事到临头，措手不及，组织混乱，不能及时抢救伤员，控制事故现场，防止事故扩大，结果是延误时机，扩大了人员伤亡和财产损失。为此，《安全生产法》从两个方面做出了规定，一是要求高危企业建立应急救援组织；生产规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当制定兼职的应急救援人员。现在应急救援工作比较健全的是一些大型矿山企业和化工企业，都有应急救援队伍，训练有素，可以完成一般生产安全事故的救援。但多数高危企业没有救援机构，一旦出事，孤立无援。按照法律的要求，有条件的大中型高危企业应当建立专门的应急救援组织；不需要建立或者无力建立的，应当与就近的应急救援组织订立协议，委托他们承担事故救援任务，实行有偿服务。二是应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。高危企业不能有麻痹侥幸思想，自欺欺人，应当配备应急救援器材、设备，常备不懈，防患于未然。三是法律虽然没有直接规定，但是高危企业也应当制定重大、特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援组织。安全生产监管执法的组织保证——论安全生产监管执法体系建设研究解决当前安全生产监管执法体系存在的突出问题，架构和建设统一协调、层级健全、职能到位、高效权威的安全生产监管执法体系，是从组织上贯彻实施《安全生产法》的一件大事。安全生产监管执法体系是指各级人民政府负责安全生产监督管理和行政执法的组织机构和行政执法人员合理配置、有关部门职责科学分工、监督执法机制协调高效的统一体，即安全生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。建立健全安全生产综合监管执法机构，是建设安全生产监管执法体系的核心。要履行《