安全生产法律基础与应用

安全生产法律基础与应用/第5节安全生产监督管理5．1安全生产监督管理强有力的监察与监督措施是安全生产法制得以落实的基本手段。否则，法规将仅仅是一纸空文。早期的安全生产立法，由于没有负责监督检查的机构和人员，或没有对违反法规的惩罚办法，因而难以真正执行。进入20世纪，特别是后半叶，世界各国的安全卫生立法都极为重视国家监察和社会监督的职能。我国改革开放以来，对安全生产的国家监察和群众监督工作非常重视，安全生产的监察、监督理论和实践得到了发展。5．1我国的安全生产监督管理机制5．1．1安全生产监督管理体制与机构与经济发展相适应，安全生产工作管理体制也在不断地调整。20世纪90年代以前，与当时的计划经济管理模式相适应，我国采取了国家监察，行业管理，群众监督的管理体制，特别强调了各个经济管理部门管理生产必须管理安全的思想，调动了各方面的积极性，解决了安全与生产两张皮的问题。但随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业走向市场，企业形式多样化，并成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的主体，一些经济管理部门的行政管理职能逐步削弱，国家确立了企业负责，行业管理，国家监察，群众监督的安全生产管理体制，进一步明确了企业是安全生产工作的主体，为建?quot;政府、企业、工会三方协调管理机制打下了基础。在全国范围内建立了以政府、部门、企业主要领导为第一责任人的安全生产责任制，安全生产工作责任到人、重大问题有专门领导负责解决的局面基本形成。国务院已于2001年3月17日成立了国务院安全生产委员会。吴邦国副总理兼任国务院安全生产委员会主任，国家安全生产监督管理局局长张宝明任安全委会副主任兼办公室主任。安委员的成员由经贸委、公安部、监察部、全国总工会等部门的主要负责人组成。安委会主要职责是：（1）定期分析全国安全生产形势，部署和组织国务院有关部门贯彻落实党中央、国务院关于安全生产的方针、政策。（2）研究、协调和解决安全生产中的重大问题。（3）协调解放军部参谋部和武警总部迅速调集部队参加特别重大事故应急救援工作。（4）完成国务院领导同志交办事项及其他有关安全生产的重大事项。安委会在国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）设立办公室，作为安委会的工作机构。办公室的主要职责是：承办安委会召开的会议：定期编报全国安全生产工作简报；承办安委会交办事项和日常工作。2001年3月，我国成立了国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）。其职能包括原国家贸委安全生产管理局和国家煤矿安全监察局，一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经济贸易委员会（以下简称国家经贸委）负责管理。这是我国安全生产监督管理机构的重大改变，表明了我国政府强化国家安全生产监督管理的承诺。国家安全生产监督管理局的主要职责包括：（1）负责起草安全生产方面的综合性法律草案和行政法规，拟定有关政策及工矿商贸企业安全生产规章、规程和安全技术标准。（2）综合管理全国安全生产工作，分析和预测全国安全生产形势，拟定全国安全生产工作规划，依法行使国家安全生产监督管理职权，指导、协调和监督质量技术监督等有关部门承担的专项安全监察、监督工作。（3）依法行使国家煤矿安全监察职权。对设在各地的煤矿安全监察局及其煤矿安全监察办事处的管理，按照《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》（国办发[1999]104号）规定执行。（4）负责发布全国安全生产信息，综合管理全国伤亡事故统计工作，组织、协调重大、特大事故的调查处理，受国务院委托对特大事故调查报告进行批复。（5）指导、协调全国安全生产检测检验工作，组织实施对工矿商贸企业安全生产条件和有关设备（由其他有关部门承担的锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备除外）进行检测检验、安全评价、安全培训、安全咨询等社会中介组织的资格认可工作，并负责监督检查。（6）组织全国安全生产方面的宣传教育和本系统安全生产监察人员、煤矿安全监察人员的培训、考核工作，依法组织、指导并监督特种作业人员的考核工作和企业主要经营管理者的安全资格考核工作。（7）监督工矿商贸企业贯彻执行安全生产法律、法规情况和安全生产条件、有关设备、材料及劳动防护用品的安全管理工作。（8）负责新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（以下简称三同时）的安全监督检查工作，按照职业安全法规和标准监督检查工矿商贸企业职业危害的防治工作，依法监督检查重大危险源的监控和重大事故隐患的整改工作，组织对不具备安全生产基本条件的生产经营单位的查处工作，组织、指导和协调煤矿救护、化学事故应急救援等工作。（9）拟定安全生产科研规划，组织、指导安全生产重大科学技术研究和技术示范工作。（10）按照干部管理权限负责局机关和直属机构的干部管理工作。（11）开展安全生产方面的国际交流与合作。（12）承办国务院和国家经贸委交办的其他事项。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）设9个职能司（室）。其职责是：（1）办公室（外事司、财务司）：负责机关文秘、档案、信息、保密和行政后勤等方面的工作；负责财务、经费、国有资产管理工作；负责组织安全生产方面的国际技术合作与交流活动；（2）政策法规司：负责起草有关法律草案和行政法规的具体工作；研究拟定工矿商贸企业安全生产规章、规程及安全技术标准；承办安全生产方面的行政复议工作；负责安全生产重大政策研究和起草重要文件及重要会议报告；组织、指导安全生产新闻宣传工作。（3）信息与技术装备保障司：负责发布全国安全生产信息和伤亡事故统计的具体工作，分析和预测全国安全生产形势；监督管理安全技术措施经费；组织有关科研成果的鉴定和技术推广；负责国家安全生产专家组工作；实施对工矿商贸企业安全生产条件和有关设备（由其他有关部门承担的锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备除外）进行检测检验、安全评价、安全培训、安全咨询等社会中介组织的资格认可工作，并进行监督检查。（4）煤矿安全监察一司：组织国有煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；监督检查国有煤矿贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和职业危害情况；组织调查和处理国有煤矿重大、特大事故；组织、指导和协调煤矿救护及应急救援工作。（5）煤矿安全监察二司：监督检查乡镇煤矿贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和职业危害情况，依法查处不具备安全生产基本条件的小煤矿；组织调查和处理乡镇煤矿重大、特大整套入。（6）安全监督管理一司：监督检查金属与非金属矿山企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其三同时情况和安全生产条件、设备设施安全情况；组织调查和处理金属与非金属矿山企业重大、特大事故；组织、指导和协调金属与非金属矿山企业事故应急救援工作。（7）安全监督管理二司：监督检查石油、化工、电力、贸易、机械、冶金、有色、轻工、纺织、医药、建材、烟草、地质等行业的工矿商贸企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其三同时、情况和安全生产条件、设备设施安全情况；组织调查和处理相关的重大、特大事故；组织、指导和协调化学事故应急救援等工作。（8）安全监督管理三司：指导、协调和监督公路、水运、铁路、民航、建筑、水利、邮政、电信、林业、军工、旅游等行业的安全生产工作；组织、协调相关的重大、特大事故的处理工作。（9）人事培训司：按照干部管理权限负责局机关和直属机构干部管理的具体工作；组织、指导本系统安全生产监察人员、煤矿安全监察人员的培训、考核和全国企业安全生产技术培训工作；依法组织、指导并监督特种作业人员的考核工作和企业主要经营管理者的安全资格考核工作。5．1．2安全生产监督管理的方式国家监察与群众监督是我国安全生产监督管理的基本方式。首先是实行强制的国家安全生产监察。国家安全生产监察是指国家授权行政部门设立的监察机构，以国家名义并运用的国家权力，对企业、事业和有关机关履行劳动保护职责、执行劳动安全卫生政策和安全生产法规的情况，依法进行的监督、纠正和惩诫工作，是一种专门监督，是以国家名义依法进行的具有高度权威性、公正性的监督执法活动。长期以来，劳动安全卫生的监察的行政主管部门是原劳动部，随着国家机构职能改革和转变，对矿山行业的国家安全监察职能已由2000年组建的国家煤炭安全监察局承担。其他行业的安全监察，由于2001年3月组建的国家安全生产监督管理局承担。群众监督是我国安全法制管理的重要方面。群众监督是指在工会的统一领导下，监督企业、行政和国家有关劳动保护、安全技术、职业健康等法律、法规、条例的贯彻执行情况；参与有关部门关于安全生产和安全生产法规、政策的制度；监督企业安全技术和劳动保护经落实和正确使用情况；对安全生产提出建议等方面。有关工会监督的内容和方法，在本书5.4章里专门论述。5．2安全生产监督理论与技术5．2．1安全生产监督（察）要关的主要职责安全生产监督（察）机关的主要职权是：（1）监督检查企业及其主管部门对安全生产的法规、制度、方针政策的贯彻执行情况。（2）监督检查企业改善劳动条件计划的实施及安全经费的使用情况。（3）参加新建企业和重大技术改造项目的设计审查和竣工验收；参加有关安全生产的新技术、新工艺、新设备、新材料的鉴定。（4）检查企业单位的安全卫生状况，发现危及职工安全健康的重大隐患，及时向企业发出《劳动安全监察指令书》，限期消除隐患；逾期不改的，可令其停止作业，进行整改。（5）参加职工伤亡事故的调查和处理；对事故原因的分析和事故责任者的处理意见，如发生分歧意见时，由安全生产监察机关提出结论性意见。如仍有不同意见，应报同级人民政府或上一级安全生产监察机关裁定。（6）开展安全卫生宣传和技术培训监督特种作业人员的考核和按国家规定发给合格证。（7）对违反安全生产法规，造成严重后果的企业单位及责任者有权给予处罚；对实现安全生产成绩显著的单位和个人给予奖励。5．2．2安全生产监督（察）机构的权力有关国家安全生产和劳动安全卫生监察机构权力的规定较多，重要的有下面几点。（1）县级以上各级人民政府行政主管部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督监察，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正（劳动法第85条）。（2）县级以上各级人民政府主管部门监督检查人中执行公务，有权进入用人单位了解执行安全生产法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。（劳动法第86条）（3）用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由行政主管部门给予警告，责令改正；对生产人员造成损害的应当承担赔偿责任（劳动法第89条）。（4）用人单位违反本法规定，延长劳动者工作时间的，由行政主管部门给予警告，责令改正，并可以处以罚款（劳动法第90条）。（5）用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件不符合国家规定或者未和劳动者提供必要的劳动防护用品和劳动保护设施的，由行政主管部门或者有关部门责令改正，可以处以罚款；情节严重的提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对事故隐患不采取措施，致使发生重大事故，造成劳动者生命和财产损失的，对责任人员比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任（劳动法第92条）。（6）用人单位无理阻挠行政主管部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由行政主管部门或者有关部门处以罚款；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任（劳动法第101条）。另外，监察机构有权发布《劳动安全卫生监察指令书》，指出用人单位在劳动安全卫生方面存在的问题，并要求限期解决。对违反劳动安全卫生法规，发生伤亡事故，或有重大隐患和严重职业危害的用人单位，经报告行政主管部门批准，根据情节轻重给予经济处罚或令其存在隐患的部分停产整顿。对有关责任人员，提请用人单位主管部门给予行政处分；情节严重、触犯刑律的，提请司法机关依法惩处。上述这些职权，保证安全生产和劳动安全卫生监察工作的正常开展。5．2．3安全生产监督管理的基本原