安全生产现状、发展趋势和对策措施

安全生产现状、发展趋势和对策措施李毅中（2007年2月13日）很高兴能有这个机会，与大家就安全生产问题进行交流和探讨。围绕以下三个问题，谈一些认识和看法：一是我国安全生产的现状；二是国外安全生产的有关情况和我国安全生产发展趋势；三是进一步加强安全生产的对策措施。不妥之处，请大家指正。一、安全生产现状十六大以来，党和国家进一步健全完善了安全生产方针政策和法律法规，并从体制、机制、规划、投入等方面，采取一系列举措加强安全生产；各级党委政府高度重视，加强领导、落实责任；各重点企业和广大生产经营单位依法依规、履行职责；社会各界关注支持、参与监督。经过努力，安全生产的理论、法律、政策体系得到建立和形成，安全监管体制机制不断健全完善，安全生产状况趋于稳定好转。(一)以安全发展为核心的安全生产理论体系初步建立胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习会上的重要讲话，温家宝总理在2006年全国安全生产工作会议上的讲话和《政府工作报告》中的相关论述，全面系统地阐述了安全生产的重要意义、指导原则、方针政策和重大举措。党的十六届五中全会确立了安全发展的指导原则，六中全会把坚持和推动“安全发展”纳入构建社会主义和谐社会应遵循的原则和总体布局。为安全生产工作指明了方向，提供了坚实的思想理论基础和强大的精神动力。在总结国内外安全生产发展规律和经验教训的基础上，形成了以安全发展为核心的安全生产理论体系。其5个要点：一是“安全发展”的科学理念和指导原则。提出“安全发展”是我们对科学发展观认识的深化。安全生产是经济社会发展的基础前提和保障，是社会主义和谐社会的重要着力点和切入点，必须纳入社会主义现代化建设的总体战略，与经济建设、社会发展各方面工作同时规划、统一部署、同步推进。遵循这一指导原则，“十一五”规划纲要把安全生产列为专节，明确了奋斗目标。二是“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。从五六十年代的“安全第一”，到七十年代之后的“安全第一、预防为主”，再到目前的12字方针，反映了我们对安全生产规律特点认识的不断深化。这一方针要求安全生产工作必须重视综合运用多种手段，标本兼治、重在治本。三是以“两个主体”和“两个负责制”为内容的安全工作基本责任制度。政府是安全生产的监管主体，企业是安全生产的责任主体。安全生产工作必须建立、落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制。建立安全生产控制考核指标体系，纳入政绩、业绩考核。四是依法治安、重典治乱的安全法制建设方略。我国安全生产领域的一些问题特别是非法违法、违规违章问题，积弊已久、积重难返，有的已经成为“痼疾”。必须严刑峻法、依法严惩，治理安全生产领域的违法违纪，查处事故背后的失职渎职以及官商勾结、权钱交易等腐败现象，尽快建立规范完善的安全生产法治秩序。五是倡导先进的安全文化，建立包括群众监督、舆论监督和社会监督在内的安全生产参与监督机制。安全生产工作是党的事业、人民群众的事业，必须调动全党、全社会的积极性，提高全社会安全意识和全民安全素质，形成广泛的参与和监督机制。安全生产重大决策、重点工作进展情况、重特大事故查处结果等，要让人民群众知道、向社会公布，接受来自方方面面的监督。(二)与社会主义市场经济相适应的安全生产法律体系逐步健全完善目前已有一部主体法即《安全生产法》。《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等50多部行政法规，上百个部门规章。各地都制定出台了一批地方性法规规章，21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。企业建章立制工作也有很大进展。目前安全生产各个方面、各个环节的工作，大致上都可以做到有法可依、有章可循。(三)标本兼治、重在治本的安全生产政策体系趋于形成2005年底，鉴于安全生产领域存在的种种历史和现实问题，国务院第116次常务会议提出在采取断然措施遏制重特大事故、实现治本的同时，要在安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、宏观调控、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等方面，采取有利于安全生产的对策措施，综合运用法律、经济、科技和必要的行政手段，抓紧解决影响制约安全生产的各种历史性、深层次问题，建立长效机制。12项治本之策出台一年多来，由国务院办公厅转发或相关部门联合制定下发的安全生产工作政策性、规范性文件将近37份，在高危行业安全费用提取、安全风险抵押、煤炭资源有偿使用、煤层气开发利用、工伤责任保险、农民工技能培训、煤炭专业人才培养、中央企业安全业绩考核等方面，出台了一系列政策措施；国务院、全国人大、中纪委、高法、高检及有关部门出台或修订了一系列法律法规和规章。各地政府在扶持企业安全技术改造和补还安全欠帐、鼓励煤矿关闭转产、运用工伤社会保险基金开展安全宣传和事故预防、加强公共安全基础设施建设等方面，也制定和采取了一些行之有效的政策办法。国务院决定在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，在8省区开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点。（四）综合监管与行业监管互动的安全生产监管体制机制不断健全目前国家层面上的安全管理职责格局是：安全监管总局对全国安全生产实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作；国防科工委、公安部、建设部、交通部、铁道部、民航总局和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4类特种设备的安全监督检查；卫生部负责职业病诊治工作；劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了儿童、妇女的劳动保护工作职能；到2006年底，各省（区、市）和新疆生产建设兵团、各市（地）、以及92%的县（市），已建立专门的安全生产监管机构；全国有9个省市、156个市地和1197个县，建立了安全生产执法队伍。全国共有监管人员约5.5万人。“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作责任体系，已经形成并逐步完善。在安全生产应急管理体系建设方面，成立了国家安全生产应急救援指挥中心，全国有17个省（区、市）建立了专门机构。在目前国家发布的25个应急专项预案中，安全生产预案为9个，占36％；在80个部门预案中，安全生产预案为22个，占27.5%。各省（区、市）都制定发布了安全生产应急预案。中央企业预案覆盖率已经达到100％。正在抓紧建设26个矿山、20个危险化学品国家级救援基地；消防、海上搜救、铁路、民航、电力、核工业等救援基地和救护队伍建设进一步得到加强。“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的安全生产应急救援工作机制正在形成。2006年救援矿山事故2614起，1255人经抢救生还；海上搜救1620次，成功救助16753人。（五）安全生产呈现总体稳定、趋于好转的发展趋势继2003年出现事故总量下降的“拐点”之后（下降1.9%），2004年、2005年分别下降0.2%和7.1%。2006年在国民经济持续快速发展、能源原材料和交通运输市场需求旺盛、持续增长的情况下，安全生产状况继续趋稳趋好。事故总量有较大幅度下降。­全年共发生各类事故627158起，同比下降12.6％；死亡112822人，减少14267人，下降11.2%。亿元GDP生产事故死亡率为0.558、下降20.3%；工矿商贸十万就业人员事故死亡率为3.33、下降13.5％。重特大和特别重大事故明显减少。3－9人重大事故的起数和死亡人数分别下降9.6%和7.6%;10人以上事故分别下降30.1%和49%，其中30人以上特别重大事故分别下降58.8%和78%。没有发生百人以上事故。煤矿等重点行业领域安全生产状况有了改善。煤矿事故起数下降10.9％，死亡减少1192人、下降20.1%。煤矿百万吨死亡率2.041，下降27.4％。道路交通事故死亡减少9283人、下降9.4%，万车死亡率为6.2、下降18.4％。铁路、建筑施工、金属和非金属矿山、火灾、水上交通、渔业船舶、农业机械等事故，也都有幅度不等的下降。大多数地区安全生产得到加强，安全形势相对好转。32个省级统计单位中，有31个单位事故下降。河北、海南、新疆、辽宁、吉林、宁夏和贵州7省区事故死亡人数同比下降15％以上。（六）用两分法、两点论看形势，增强紧迫感一个时期来的安全生产工作虽然取得了较好成绩，但与党中央、国务院的要求和全国人民的期望相比，仍然存在着较大差距，形势依然严峻。主要表现为：事故总量仍然偏大，反映我国安全生产水平的一些相对指标还比较落后。一些行业领域事故多发、频发的现状尚未从根本上得到扭转，危险化学品、烟花爆竹事故死亡人数分别上升16.2％和24.3％；煤矿、建筑施工等工矿商贸企业一次死亡3－9人的重大事故起数和死亡人数上升。一些地区安全状况还不稳定，某些时段事故反弹。一些省区重大事故、特大事故上升。2006年10、11两个月，一些省市非法违法现象回潮、抬头，相继发生多起特大、特别重大煤矿和道路交通等事故，造成局部性、阶段性被动。当前安全生产领域的突出问题和薄弱环节，概括起来：------部分企业安全生产主体责任不落实。一些小煤矿、小矿山、小化工、烟花爆竹小作坊、建筑施工包工队、交通运输单位和个体等，非法违法生产经营现象突出、管理混乱，甚至无视监管；一些国有重点煤矿等大型企业基础薄弱，管理滑坡。在市场需求旺盛的情况下，一些生产经营单位忽视安全，盲目追求产量效益，工矿企业超能力、超强度、超定员生产，交通运输企业超载、超限、超负荷运营的现象增多。------一些地方安全生产工作力度存在层层衰减问题。政府安全生产工作的执行力、公信力，在少数地方有逐级弱化的现象。个别工作人员对煤矿整顿关闭以及国家和上级政府已经作出的决策，认识上有差距，行动上消极，“上有政策、下有对策”；个别人员甚至失职渎职、以权谋私，充当非法违法行为的保护伞。一些地方的安全监管机构尚不健全，职责不清晰，力量不足，基础薄弱。经过近年来的努力，“执法不严、工作不实”问题得到一定程度的解决，但是仍然存在。面对艰苦繁重的任务，畏难情绪有所滋生。------影响安全生产的诸多深层次问题尚未解决。国家宏观调控虽然作用巨大，但调整产业结构、改变粗放型经济增长方式、加大安全生产投入等，其效果的显现需要有一个过程。影响制约安全生产的一些问题，特别是那些深层次、历史性问题，很难在短期内根本解决。国家和地方政府制定采取的一系列标本兼治、重在治本之策，要贯彻落实见到明显成效，尚需付出持续不懈的努力。总的看，目前安全生产的基础仍然比较薄弱，防范抵御事故灾害的能力还比较脆弱。此外，固定资产投资增长过快，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，也加大了安全生产的压力。综上所述，我国目前正处在工业化加速发展阶段，处在生产安全事故的“易发期”。现阶段我国的安全生产，突出表现为总体稳定、趋于好转的发展态势与依然严峻的现状并存。在对安全生产形势的分析判断上，我们要坚持两分法、两点论，既要看到事物总体发展趋稳、趋好的一面，又要看到发展过程中阶段性、局部性问题以及潜在危机。一方面要看到成绩，认清在党和国家领导下安全生产工作不断加强的必然趋势，坚定推动和实现我国经济社会安全发展的信念，进一步增强做好安全生产工作的信心。一个时期来的工作实践表明：只要我们认真学习领会胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的重要讲话，坚定地贯彻党中央、国务院的指示精神，解放思想、实事求是，扑下身子、真抓实干，就一定能够掌握安全生产工作的主动权、夺取安全生产的较好成绩。任何悲观失望、无所作为的错误观念和思想认识，都是没有