改进海员身份证的安全性

国际劳工大会第91届会议2003年报告七(1)改进海员身份证的安全性议程项目七.国际劳工局日内瓦ISBN92-2-512885-1ISSN0255-34492002年第一版国际劳工局出版物中所用名称与联合国习惯用法保持一致这些名称以及出版物中材料的编写方式并不意味着国际劳工局对任何国家地区领土或其当局的法律地位或对其边界的划分表示修改意见本文件提及的商号名称商品和制造方法并不意味着为国际劳工局所认可同样未提及的商号商品或制造方法也不意味着国际劳工局不认可国际劳工局出版物可通过许多国家的主要书商或国际劳工局当地办事处购得或直接向国际劳工局出版处(InternationalLabourOffice,CH-1211Geneva22Switzerland)购取新出版物的目录或书单可按上述地址索取免费发送PrintedinSwitzerlandATAiii目录页次导言..………………………………………………………..…..…...1第108号公约产生的背景………………………………….2第一章身份证便利和安全保障………………………………….5一个特别的国际海员身份证件是否有必要它能达到什么目的……………………………………….6便利………………………………………………………….7短期上岸休息…………………………………………..7中转(上船和离船)与遣返……………………………...10海员身份证件与护照相比的地位………………………….11身份证件发证当局………………………………………….11身份证件的内容…………………………………………….12技术规格…………………………………………………….13第二章海员的旅行证件和便利设施的提供……………………….15地区性安排申根协定和2001年3月15日欧洲理事会(EC)第5392001号规则………………..15有关海员的身份证件和为海员提供设施的国家法律和惯例…….……………………………….16船东和海员的观点………………………………………….20第三章有关证明的信息…………………………………………….21第四章证明核实生物测定…………………………………….23第五章监督与评估………………………………………………….25国际民航组织航空保安的行动计划……………………….25国际海事组织海员培训发证和值班白表……..25结论……………………………………………………………….27调查表…………………………………………………………………..29iv关于可能条款的初稿……………………………………….59附录附录一第108号公约……………………………………………….65附录二实施公约与建议书专家委员会有关第108号公约的评论…………………………….71附录三关于改进海员身份证的安全性问题咨询会议…………….751导言作为对2001年9月11日恐怖分子攻击的回答国际海事组织(IMO)大会第22届会议(2001年11月1929日)通过了一项决议[A924(22)]关于对防止威胁乘客和船员人身安全和船舶安全的恐怖主义行为的措施和程序的检查决议责成国际海事组织的适当机构在高度优先的基础上对属于其权限的那些文书进行检查以确定这些文书是否需要更新同时确定是否需要通过可能适当的其它海事安全措施决议还要求国际海事组织主管当局考虑负责制定与路海空运输有关的安全与卫生标准的其它国际组织以及产业组织的工作为了能够针对决议尽快采取行动国际海事组织大会决定召开一次关于海事安全的外交会议(2002年12月413日)以对那些应该予以修订的公约进行修订国际海事组织特别在考虑对其业经修订过的1974年海上人命安全公约(SOLAS)进行的如下修订船舶自动识别系统船上和岸上安全计划包括关于船上安全负责人和公司安全负责人的规定港口设施安全计划和港口设施易受攻击点评估只要它们同船舶码头交接面有关集装箱安全措施以及关于船舶货物船员和乘客的资料从2002年2月建立了关于召开国际海事组织大会准备工作工作组起国际劳工组织一直积极地参加了国际海事组织的各次相关会议这是因为被认为对改善海事安全至关重要的问题之一是确保使海员拥有能够证明其身份的真实和可核实的证件真实意味着证件持有人是证件向其所颁发的人而可核实的意味着通过查询其来源对证件的真实性可加以证实为了正确地实施这一概念所需要的各类措施超出了国际劳工组织的相关公约1958年海员身份证件公约(第108号)的要求海员直接参与货物包括危险货物的国际运输以及人员的运输他们也有机会进入各个港口包括受限制的地区尽管有将这个问题也交由国际海事组织去处理的建议考虑到关于这个主题的新的国际劳工组织文书可以在不久的将来即付诸实施国际海事组织的各主管机构和国际劳工局理事会都同意将这个问题交由国际劳工组织来处理可能更为适当国际海事组织已然明确如果国际劳工组织达不到这个期望涉及海员身份证件的条款就将被包括在1978年海上人命安全公约(SOLAS)并根据该公约所规定的简化修正程序将这些条款迅速付诸实施改进海员身份证的安全性22002年3月的理事会第283届会议将关于改进海员身份证件的安全性问题作为一个紧急项目列入国际劳工大会第91届会议(2003年6月)的议程以便通过1958年海员身份证件公约(第108号)的一项议定书理事会决定这个问题将由一次性讨论程序来加以处理并批准要缩短该程序准备阶段的时间由于将根据大会议事规则第38条所确定的一次性讨论程序对这个问题进行审议2003年6月的大会第91届会议将审议并通过这项新文书劳工局据此编写了这份报告报告的结尾是一份调查表包括了关于可能条款的初稿第108号公约产生的背景为海员创制国际身份证的想法昀初是由国际运输工人联合会(ITF)和联合王国领航员和机师工会于1954年提出的国际运输工人联合会希望在国际劳工组织的主持下为海员引入国际身份证的作法此种身份证在帮助在国外确立真正的商船海员的身份方面可以起到许多有益的作用领航员和机师工会大会于1954年通过一项决议并且该决议也提交给了1955年联合海事委员会会议决议中提到在外国在移民局和治安管理方面遇到的困难从而要求采用旨在确认海员身份的真实性并且在世界范围内能被移民局官员即刻认出的国际上受到承认的海员护照或类似证件的做法昀终以第108号公约出现的该文书未能达到其倡议者的期望取而代之所通过的公约为海员国家身份证的颁发及其内容规定了统一的国际标准并规定了各国要相互承认海员的国家身份证第108号公约并没有创制国际海员身份证它规定了每个国家可以颁发本国的国家证件那些尚未批准第108号公约但已批准国际海事组织的便利海运国际公约(FAL‘65)的国家可以颁发达到同等标准的身份证除了两项公约所要求的有限项目外证件的形式及内容由国家确定因此往往会出现公约的一个标准国甚至不了解另一国的证件是什么样的情况向劳工局提交的趣闻信息和文件资料都确认移民局往往无法肯定此种海员导言3身份证的真假或有关国家是否已经批准了相关公约更有甚者目前对证件必须使用的语言没有任何要求而且身份证也没有证明持有者的性别实施公约与建议书专家委员会于1999年在其总报告中回顾了1958年海员身份证件公约(第108号)的实施情况并提出了详细意见来解释公约的实施机制1第108号公约的案文和专家委员会的意见作为本报告的附录一和附录二作了转载第108号公约已经得到代表着世界舰队60.7%的61个成员国的批准虽然它是获得昀广泛批准的国际劳工组织海事劳工公约之一为了能够达到前面提到的海上人命安全公约所达到的普遍接受的程度新文件仍须吸引相当多的批准希望在对下面列出的调查表作出回答时要将这一情况特别牢记在心并希望答复能够提供尽可能全面的指导以确保使新文书将要包括的每一条款能在全球范围内被接受根据使得第108号公约需要加以修订的那些情况看要编写传统的法律和惯例报告已经成了问题因为许多国家的法律和惯例近期内曾进行过修订或当前仍处在修订过程中本报告中关于法律和惯例的大部分资料都是在2002年5月910日在日内瓦召开的改进海员身份证的安全性问题磋商会议期间提供的或是于会后转来的1国际劳工局实施公约与建议书专家委员会报告报告三(第1A部分)国际劳工大会第87届会议1999年日内瓦2529页5第一章身份证便利和安全保障自2001年9月11日袭击之后以及在运输保安政策和做法的整体情况下各国正在审议它们有关给予海员以便利的义务以及它们作为接受国为了能够给予这些便利所要求的身份证件根据国际法惯例对外国人的接待是一个需要谨慎斟酌的事项而且每个国家均可因其领土主权而从其整个领土和部分领土上驱逐外国人1在没有条约义务的情况下这种义务在任何情况下都包含出于国家安全和公共秩序考虑而修正或中止义务的内容(第108号公约和便利海运国际公约就属于这种情况)接受国给予外国人的便利是特权为了提供或保持这种便利同时保障安全各国要求它们所接受的旅行文件的保安特征要具有令人满意的信任度旅行身份证件的标准化及其全球可相互实施性就是朝着这个方向发展的步骤有关制定新一代机读旅行文件的工作始于1968年在国际民航组织(ICAO)建立的一个护照卡专题小组这个专题小组制定了采用可以用机器阅读的标准化护照簿或卡的建议以便加快旅客通过护照检查的程序所含技术是光学符号阅读(OCR)1980年ICAO出版了可用机器阅读的护照(ICAO文件9303)并成为澳大利亚加拿大和美国颁发机读护照的基础2ICAO的技术规格已被国际标准化组织(ISO)认证为ISO标准7501它目前已成为机读旅行文件的国际参照号2002年5月9-10日在日内瓦召开的有关改进海员身份证的安全性问题磋商会议(磋商会议)上的讨论审议了以下问题海员的特别身份证件是否有必要应由哪个当局颁发这种文件及向谁颁发这种文件要达到的目的它应当包含的信息以及这种身份证件的格式或技术特征1L.Oppenheim:奥本海姆国际法(伦敦纽约朗曼1996年)第9修订版第897-898页2ICAO:机读旅行文件技术报告采用机读旅行文件进行机器辅助身份证确认的全球相互操作生物测定的选择(2001年)第3页改进海员身份证的安全性6一个特别的国际海员身份证件是否有必要它能达到什么目的该证件所能达到的目的可以包括便利于在第108号公约和便利海运国际公约中已经规定的业务活动(短期上岸休息上下船之间的转换遣返)建立海员的真正信誉特别是为得到使用港口福利设施的机会以及当要求进入领事馆并获得领事馆的援助时3在磋商会议上从国际海运联合会(ISF)(附录三附件3)和澳大利亚政府那里收到了涉及这一问题的发言稿(见下文)海员组和若干政府提供了有关这一问题的有用信息ISF指出鉴于护照和国民身份证件并非总是申明证件持有者的职业海员身份证件的一个重要的优势就是它建立起了海员的信誉该联合会指出海员身份证件可以在使馆和领事馆机场海关和港口当局向海员提供有助益的待遇以及在外国获得医疗保健和使用海员的福利设施观察到大部分船舶遵循的是不规则的贸易格局而且当一名海员上船时往往对中途需要停留的港口一无所知ISF认为第108号公约签署国之间的对等免签是身份证件的一个主要好处而且满足了本行业当中的一个明显需求ISF认为一个统一格式的国际文件明显会帮助在国际范围对海员身份证件予以承认和接受而且对那些通常雇用许多不同国籍海员的雇主来说也将是有益的然而船东们担心的是没有身份证件不应导致扣留船舶在谈到劳工局准备的一份简况介绍文件时海员们表达了他们的特别关注即在某种程度上新的安全问题已经遮蔽了海员身份证件的昀初目的建立海员身份的信誉以便获准某些便利从而使他她能够在体面条件下有效地从事其工作他们认为这一主题具有很高的政治性和敏感度同时希望所有各方铭记该讨论所涉及的是海员去从事其正常的工作海员希望有关身份证件的信息只限于那些已经由第108号公约作出规定的内容而且资料隐私必须得到尊重特别是关于宗教和政治信仰健康数据工会活动以及性倾向等内容身份证件应当首先对获得第108号公约第6条所规定的便利起到全球免签的作用31963年关于维也纳领事关系公约的第5(1)条将领事职务特别规定为向船员提供援助第