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《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦1构现建代化的首都食品安全控制体系北京市人民政府食品安全监督协调办公室唐云华（2004年10月18日）为适应建立现代化国际大都市和迎接2008年奥运会的需要，保障首都市民的身体健康和生命安全，北京市政府在对国际、国内食品安全管理模式进行了较为系统的比较和分析，提出了建立首都食品安全控制体系的基本构想，并正在付诸实施。一、背景北京是首都，是全国政治、文化中心。2003年人均GDP达3819美元，迈入中等发达国家的低门坎，人民群众的消费需求发生了明显变化。北京是特大消费型城市。常住人口近1400万，流动人员超过300万。每日上市猪肉110万公斤，牛羊肉77万公斤，蔬菜1600万公斤，米面300万公斤，鸡蛋250万公斤，食用油50万公斤，供应量的70％以上来自外埠。近年来，市政府推行食品农产品安全生产体系和市场准入制度建设，加强食品卫生监督管理，实施食品放心工程等方面取得了一定成效。但是，随着生活水平的提高，首都市民对食品安全的呼声日益高涨，来自全国各地乃至国外的食品也给首都的食品安全带来了许多不稳定的因素。特别是食品的生物性和化学性污染成为引发食源性疾患的重要因素。鉴于全球经济的一体化和国际食品贸易的日益扩大，食品《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦2安全越来越成为世界性的挑战，成为全球性的一个重要公共卫生问题。食品安全不随着国民经济的发展、技术水平的提高及人民生活的改善而“自然”得到解决。近年来，即使是经济发达的国家和地区，涉及食品安全的恶性、突发性事件也在不断发生。对消费者健全和安全带来严重威胁，造成重大经济损失，还引发政治危机以及纷繁的国际食品贸易纠纷。在通行的国际规则下，各国政府纷纷探索出一条建立食品安全控制体系，保障食品安全的全新模式。其中以风险评估、风险管理和风险信息交流为主要内容的风险分析已经成为各国建设食品安全控制体系、协调食品国际贸易、解决食品安全事件的基本模式。食品安全控制部门通过对影响食品安全的生物、物理和化学等食源性危害进行科学评估，确定食品安全保护水平，采取风险管理措施，使食品在安全状况方面处于消费者可以接受的水平。为此，北京市政府针对影响食品安全的主要因素，着手研究并实施一套长效的治本之策。1、实现政府各部门在食品安全管理方面职责、机构和编制的法定化，理顺职能分工，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的食品安全管理体制；2、规范食品安全管理权责，权力与责任挂钩，建立有效的监督制约机制；3、充分利用社会智力资源和现代信息技术，加强舆论监督和群众参与，建立科学、规范、透明的食品安全管理决策程序；4、建立健全食品安全信用体系，完善信用监督和失信惩戒制度；5、完善食源性疾患预防控制体系，建立《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦3健全食品安全监测、预警和应急机制，提高政府应对突发食品安全事件和风险的能力；6、充分利用、整合信息资源，建立健全食品安全信息网络体系，实现食品安全管理各部门的信息共享。二、科学地设定管理机构和职能在许多国家，食品安全管理职能一度被多个部门分解，法规重复，缺乏协调，束缚了食品安全管理者面对突发食品安全事件的快速反应能力。为指导并协调各国特别是发展中国家改进食品安全管理工作，国家粮农组织FAO和世界卫生组织WHO提出了各国政府组建食品安全控制部门的原则性建议，为《强化国家食品控制体系导则》（2000年），成为各国建立食品安全控制体系的技术性文件。其中，食品安全控制体系的模式有三种可供选择。一是“多部门”型（MultipleAgencySystem）：建立一套多个部门共同负责食品安全工作的体系；二是“单一部门”型（SingleAgencySystem）：由一个单独的、统一的食品安全管理机构进行管理的体系；三是“整合”型（IntegratedSystem）：在国家层面上对食品安全管理工作进行协调、整合。《强化国家食品控制体系导则》特别推荐第三种模式，为从容应对各国已有管理体系的协调、高效、合作的管理模式。为进一步加强食品安全管理，2003年国务院在深化行政管理体制和政府机构改革工作中，在原国家药品监督管理局的基础上成立国家食品药品监督管理局；北京市政府在认真分析研究各国食品安全管理体制的基础上，参照国务院机构改革方《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦4案设置常设机构——市政府食品安全监督协调办公室，赋予其组织拟订全市食品安全管理规划，统一食品安全标准，协调监测、评价体系的建立，评估、预防食品安全风险，预测食品安全形势，归集并发布食品安全信息，建立食品安全事故报告的反应系统等具体职责，概括为综合监督、组织协调和依法组织对重大事故的查处三项总体职责。上述职责与国际组织推荐的食品安全监督协调机构的职能基本吻合。同时成立食品安全领导小组，由副市长任组长，由市发展改革委员会、农村工作委员会、教育委员会、建设工程委员会、商务局、工商行政管理局、质量技术监督局、卫生局、农业局、出入境检验检疫局、公安局等十三个部门组成。组建了由于34位国内知名专家、学者组成的食品安全专家组，建立了专家评估制度，为食品安全领导小组提供技术咨询服务。北京市食品安全的监督协调机制（如图3）初具规模，且与食品安全国际组织推荐的管理模式（尤其是第三种模式，如图2）有着较高的一致性。图2：议会起监督作用的主管部长管理委员会食品安全局首席执行官食品监测与分析处食品标准处食品监督处服务支持和信息交流科学委员会顾问委员会《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦5图3：三、食品安全控制体系的基本框架（一）控制目标从国际上通行的食品科学理论看，“安全”的定义就是防范潜在的危险，如果遭遇某种危险的概率低于十万分之一，属于低风险，我们稍加防范主能坦然处之。“风险”是指某种特定危险事件发生的可能性和后果的组合。运用风险分析原理可以控制风险，根据风险程度来采取相应的风险管理措施去控制或者降低风险。“危害”是指可能对人体健康产生不良后果的因素或状态。食品中具有的危害通常称为食源性危害。消费者与食品生产者或安全管理者对食品安全的认识角度存在差异，前者要求100%的安全，后者从食品科技的现实出发，意识到由于人类科学水平的制约，食品生产的工业化，新技术、北京市人民政府主管副市长食品安全领导小组市食品安全办食品办主任食品安全协调处食品安全专家组食品安全监察处《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦6新资源的产生，人口的城市化，食品生产与流通模式的改变等因素，使得食品总是存在危害，食源性疾病暴发的范围更加广泛。因而当前国际食品安全管理理论普遍认为，食品安全管理者的任务就是将食品发生对健康损害事件的风险性减低到尽可能低的程度。为此，北京市政府提出，首都食品安全控制的目标是：保障人民群众的身体健康和生命安全，最大限度地防止、减轻和消除食品危害。（二）总体构想建立现代化的首都食品安全控制体系，就是以现代食品安全科学理论和现代科技手段等为基础，实现食品安全控制工作的高度协调和统一。实现首都食品安全控制工作的协调和统一，必须充分发挥科学分析的基础性作用：1、积极探索和掌握风险性分析等现代食品安全科学理论。2、借用专家和科研院所等人才和智力资源的优势开展食品安全科学分析，为食品安全管理部门提供决策建议。3、开发、应用以信息化建设和现代检验检测技术为代表的分析手段。实现首都食品安全控制工作的高度协调和统一，有利于食品安全管理部门系统、全面地掌握全市食品安全状况，制定科学决策和管理措施；以较低的行政成本，迅速、准确、及时地发现和清除食品安全危害；以真实、全面、客观的信息和公开、透明的方式正确引导消费，防止不必要的食品安全恐慌。实现首都食品安全控制工作的高度协调和统一，对食品安《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦7全状况进行评估、监控和发布，体现了对食品污染从农田到餐桌全过程的系统控制，是对食品安全信息、技术和管理资源的科学整合，符合国际通行的以风险评估、风险管理和风险信息交流为基础的现代食品安全控制模式。（三）主要内容1、建立食品安全评估制度。对重点食品的安全状况、重点污染物的危害水平、以及与食品有关的新技术、新资源、新材料的安全性进行评价，对食品安全监测与监督抽查结果，消费者申诉举报数据，以及突发食品安全事件的起因、危害程度和影响等进行科学分析评估，并视情况建立危害预测模型或食品安全评价指数。食品安全评估结果是掌握本市食品安全状况，制定管理政策和措施的重要依据。2、建立食品市场准入制度。发挥市场在引导生产、促进流通和调节资源配置方面的基础性作用。在食品进入市场环节、市场交易环节和退出市场环节实施全过程的监控。特别是借鉴食品国际贸易中的通行规则——导向性预防措施，即对有可能对首都市民身体健康带来潜在严重危害的食品，采取全市下架、生产企业乃至某个产区的食品全面退市的强制措施，一方面最大限度地维护了市民的食品安全，另一方面对失信的企业予以最大限度的惩戒。3、建立突发食品安全事件应急处理制度。对重大食物中毒事故和其他重大食源性疾患，制定全市范围内的突发食品安全事件应急办法，对事件按危害和风险程度实行分级管理，根《消費者健康與食品安全研討會》澳門特別行政區消費者委員會主辦8据级别分别制定报告时限、程序和采取控制措施。建立分工明确的突发事件防范与应急处理责任制。4、建立监测与监督抽查体系综合协调市政府各部门的食品安全监测工作，健全覆盖食品生产、流通、消费等环节的食品安全监测网络，对以化学性污染、生物性污染以及食物中毒为主的食源性疾患进行全面、系统、持续监测。建立预警预报分析系统。运用卫星定位、地理信息、移动通信和网络等监控手段，建立起连贯的风险报告、处置机制，迅速果断地控制食品危害。5、规范信息归集和发布制度对全市性的消费者申诉举报和案件统计、分析，监测、监督抽查和食品安全评估结果，突发食品安全事件的调查结论，以及全市范围内的食品安全预警、警示信息等实行及时、定期采集和统一发布。在各部门之间交流食品安全信息和面向社会发布食品安全信息的计算机网络正在建设中。6、建立食品安全日常协调机制市食品安全领导小组建立例会制度，听取工作汇报，分析通报食品安全状况，评议各区县、市政府各部门管理工作，交流国内外信息，研究制定与食品安全有关的政策和管理措施。明确食品安全管理的主体责任（企业责任）、部门和地方管理责任，设立食品安全监察员和监督举报、责任追究制度。二ΟΟ四年十月十三日