社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫政策的几点建议

开创农村减贫新时代：关于社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫政策的几点建议(摘要)·中国在反贫困领域取得的成绩以及开发式扶贫经验得到了全球的认可。·但是中国农村贫困和脆弱人群仍然庞大，一些测算表明目前仍有超过1亿的贫困人口，持续有效的农村减贫战略将是建设和谐社会的重要基础。·针对农村最贫困人群的最低生活保障制度的建立是中国农村反贫困政策发展的一个新里程碑，标志着中国政府迈入了社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫新时代。·为了有效地实施这个新的减贫战略，亚洲开发银行的专家建议加强安全网和开发式扶贫政策的相互协调和补充，并将农村减贫战略和新农村建设整合起来，形成农村减贫的政策合力。·这一新的农村减贫战略的成功有赖于厘清两个政策实施部门的职责、加大政府投入力度和制度创新。建议扩大开发式扶贫的目标人群，完善农村低保制度的瞄准机制、资金发放机制以及实施和管理机制；加强在社区参与、监控体系建设，和服务递送领域的创新。开创农村减贫新时代：关于社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫政策的几点建议一、农村减贫新时代的背景科学发展观的提出和建设社会主义和谐社会的目标。国家“十一·五”发展规划以及党的“十七大”都明确提出一种新的发展观，即以建立社会主义和谐社会为目标，强调均衡发展和以人为本的科学发展观，明确提出要解决日益严峻的发展差距和不平衡问题，包括经济和社会发展的不均衡问题。中央高度关注“三农”问题。中央对“三农”问题更加关注，更加强调农村发展和努力解决“三农”问题，以应对城乡、中西部和沿海地区以及贫富之间差距日益扩大的问题。全国建立农村最低生活保障制度的决定是历史性的突破。2007年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出在全国范围内建立农村低保制度。国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）。这是中国农村反贫困政策发展的一个新里程碑。通过救助和开发式扶贫两种策略相互促进解决农村贫困问题，这标志着中国政府在巩固开发式扶贫政策成就的基础上，在反贫困问题上又迈出新的坚定步伐。最近中央出台了一系列惠农文件。2008年中央1号文件再次明确提出要把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。今年2月初，财政部与民政部联合发布的《关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知》，要求增加对农村低保的资金投入，并适度提高低保补助标准。关键是高效地执行实施这些政策。这些新政策和规划是党和政府对解决农村贫困问题的承诺，也是建立社会主义和谐社会，建设社会主义新农村和实现国家其他目标的核心基础。然而，目前面临的主要挑战是能不能充分地执行这些重要的政策，确保效益、效率和公平。二、农村贫困状况的变化呼唤新的减贫政策思路自从1978年改革以来，中国在经济持续发展方面取得了巨大成就。伴随着经济的发展，中国农村反贫困战略也成绩斐然。按照中国的绝对贫困线，贫困人口从1978年的2.5亿人降为2007年的1479万人，相应的贫困发生率从1978年的30.7%降到2007年的1.6%；按照1天1美元的国际贫困标准，中国的贫困人口从1978年以来至少减少了4.5亿。中国在反贫困领域取得的成功有力地推进了全球反贫困的进程。同时，中国经济持续快速增长，以及中国政府在一系列反贫困项目上不断增加投入，也为全球反贫困战略提供了成功范例。2001年，国务院扶贫办发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》，在反贫困战略上进行了一系列的制度创新，包括建立多维度的贫困评估机制以提高反贫困政策瞄准的准确度。中国政府采用村级瞄准机制在全国范围内识别贫困村，这一瞄准机制覆盖了1861个县(区、市)的14．8万个重点村作为扶贫工作的重点。2007年在全国农村建立最低生活保障制度，3452万农村居民纳入保障范围。在开发式扶贫、农村低保制度的建立、新农村建设和其它反贫困措施共同作用下，2007年农村绝对贫困人口的下降速度是自1999年以来最快的一年。尽管中国农村反贫困战略取得了重大成绩，但要彻底解决农村贫困问题仍然面临着巨大的挑战。挑战1：农村贫困和脆弱人群仍然庞大中国农村目前仍然有1479万绝对贫困人口，2841万低收入人口。进一步看，一些国际组织估计，按照1天消费1美元的国际深度贫困标准，中国有超过1亿的贫困人口——约占总人口的8％。如果按照中等收入国家1天2美元的贫困标准，中国的贫困和脆弱人群将在3.3亿左右。[1]根据最新的测算，生活在1天消费1美元或2美元标准以下的中国贫困人口要高于原先的估计。大量研究表明，近年来经济增长的减贫效果日益减弱，贫困和脆弱人群并不能平等地分享经济增长的成果。虽然中国目前的收入差距仍不如拉丁美洲和非洲的一些国家那样严重，但一些统计指标（比如基尼系数）显示全国居民（包括城乡）收入的差距以及城市内部和农村内部收入差距扩大的趋势令人担忧。此外，收入差距与更宽泛的问题密切相关，如食品价格的上涨对贫困人群的影响，以及留守儿童、妇女和老年人所面临的挑战，以及贫困的代际传递等。挑战2：农村绝对贫困人口的特征发生了显著变化，呼唤扶贫开发政策的新定位农村绝对贫困人口在地域分布上更加分散，呈现点状分布特点，难以有效实施地区式扶贫。中国农村绝对贫困人口的区域分布已经从过去的国家扶贫开发工作重点县转向分散全国的大量村级社区和个体农户。贫困村和贫困家庭不仅广泛分布在西部地区，中部地区的比例也不断上升，东部富裕地区同样零星存在。这种分散点状分布客观上限制了地区式扶贫政策的实施效果。绝对贫困人口越来越集中在偏远地区，特别是缺乏劳动能力的人群。绝对贫困人口越来越集中在偏僻的少数民族村落，生活在恶劣、脆弱的生态环境中的群体，以及老人、慢性病患者和残疾人群。开发式扶贫方式针对这个群体的减贫效率面临着严峻的挑战。其他问题：虽然国家为农村金融体系的改革和发展做出了巨大的努力，但是银行和其他正式的金融机构以及农村信用社仍然不愿意将钱贷给最贫困地区以及最贫困的农户，贫困农户缺乏融资的机会。2003年第三次国家卫生服务调查的结果显示，因病致贫、因病返贫占全部贫困家庭比重从1998年的21.6%上升到33.4%，在所有致贫原因中位居首位，缺乏劳动能力居第二位，约占致贫因素的1/4。除此之外，在绝大多数贫困村中，绝对贫困人口不足10%，村集体的决策难以体现他们的利益。挑战3：农村社会救助和扶贫资金投入不足而且缺乏有效整合进入新世纪，随着中国经济的快速发展，国家对贫困人群的财政保障能力有了大幅度的提升。2007年中国的财政收入达5.1万亿，比2006年增加31.4%。从2004年到2007年的三年里，中国的财政收入翻了一番,这表明，国家完全有能力提升对贫困人群的保障和扶助水平。但是根据亚洲开发银行的一个基于31个亚洲国家的研究[2]表明，2005年中国在社会保护上的支出（教育、医疗和开发式扶贫除外）占GDP的比例为4.6%，稍低于亚洲平均的4.8%。这个比例不仅与日本、韩国等经济发达的国家相差甚远，而且不及周边转型国家，如蒙古国（9.8%），吉尔吉斯共和国（11.0%），或乌兹别克斯坦共和国（11.1%）的一半，甚至低于政府财政收入和人类发展指标位于亚洲最低之列的孟加拉国。更值得关注的是，中国的社会保护支出中，超过80%是花费在城市居民的养老金上。如果除去养老金的支出，中国针对弱势和贫困人口的支出比例在这31个亚洲国家排在最低的一组。尽管近两年中国针对贫困和弱势群体的投入在绝对数量上有较大幅度增长，但与此项事业发展的需求仍有相当差距。不仅如此，财政部、民政部和亚洲开发银行聘请的国内专家在10个省区的调查结果显示，目前中国农村尚缺乏一个新的减贫战略框架来协调和整合社会救助和开发式扶贫，这在一定程度上削弱了农村减贫投入的效率和效能。三、政策建议：开启以社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫政策新时代建议一：加强政策间的协调和整合，形成农村减贫的政策合力随着农村低保制度的建立，开发式扶贫工作的深化和新农村建设的推进，当前迫切需要加强政策间的协调和整合。对那些因老弱病残丧失基本劳动能力，从而丧失了进入劳动力市场机会的农村绝对贫困人口，需要加强社会救助。对于具有一定劳动能力的贫困和脆弱人群，则应该加大开发式扶贫工作的力度，并和小额贷款、培训、非农就业服务等积极的劳动力市场措施整合起来，支持他们进入劳动力市场或增加收入。在新农村建设的各项举措中关注贫困和脆弱人群的特殊需求。对农村人口的小本经营实行税费减免政策和金融支持。利用新农村建设、举办公共工程和公共服务的机遇，开发公益性就业岗位，为贫困和脆弱人群提供更多的就业机会。扩大保险的覆盖面和社会保护的领域。对于因为意外事件如灾害、疾病和医疗支出,以及其它短期风险造成的临时贫困，需要加强临时救助和专项救助，同时通过开发式扶贫使这些家庭尽快脱贫，避免陷入长期贫困。在继续关注流动人口脆弱性的同时，特别需要关注育龄妇女和儿童（特别是0-2岁的婴儿）的营养问题，防止贫困的代际循环。建议二：完善农村低保制度农村低保制度的高效运行需要建立和健全五大核心机制，具体为：全面管理机制。目前农村中多个社会救助项目同时运行，建议以县为单位，整合现有的农村低保、五保、灾害救助、医疗救助、艾滋病救助和其他社会救助，降低管理成本，减少项目重叠和救助盲点，提高救助资金的整体效果。瞄准机制。建立适用于中国农村地区的收入核定程序和贫困识别指标体系。在救助对象的识别和界定上，坚持无差别和应保尽保的原则，使所有需要救助的家庭纳入救助体系并避免非贫困对象享受救助。稳定的筹资机制。合理确立农村低保资金供应方案，明确各级政府筹资责任，中央、省、市三级政府都应该建立农村低保救助专项资金，纳入常规财政预算，确保救助资金的稳定性。同时，通过科学的测算，建立和物价、生活成本等增长相关联的救助标准自动调整机制。服务递送机制。在创新服务递送机制方面，我们建议加强两个互为补充的服务递送模式的探索：其一是每个乡镇配备一名专职救助管理人员，经过培训和考核后上岗。其二是借鉴国际上公共服务外包的经验，民政部门与社会组织或公民签订社会救助管理合同，授权或委托对方承担救助管理和服务工作，并约定双方的权利义务。随着“村级参与式扶贫开发规划”作为中国减贫基本策略的实施，国务院扶贫办在亚洲开发银行的支持下，正尝试加强与非政府组织（NGOs）和其他公民社会组织的合作。江西开展的试点在提升个人和社区发展能力、民主化以及协调发展方面的经验可以为农村低保制度提供借鉴。最后，需要建立监控评估机制来提高效率，具体的阐述在建议三。建议三：加强制度创新和监控力度，提高救助资金和扶贫资金的使用效率加强对安全网及开发式扶贫政策和项目的监督。建立科学和客观的监控评估机制，确保政府的救助和扶贫资金的使用效率。可以通过购买服务的方式，保证第三方评估的独立性，而且尽可能地使用科学的评估方法。另外，加大贫困和弱势人群的参与，增加资金使用的透明度以及效果、效率和公平性，并与正式的外部评估互相补充。最后，整合科学的评估方法、强调独立的监控和评估以及提高公众的参与，系统地评估项目的影响程度，为进一步的制度创新提出有力的建议。建议四:加大对安全网和扶贫开发的投入力度,使农村减贫政策惠及更多的贫困和脆弱人群中国开发式扶贫工作积累了丰富的经验，创造了世界扶贫历史的记录，也成为中国发展经验的一个重要的组成部分。在某种程度上，正是由于农村绝对贫困人口的大量减少，才使得低保制度能够建立起来——很难想象，在一个有2.5亿绝对贫困人口的农村建立农村低保制度的可行性。各级政府，特别是中央政府应该加大对扶贫开发的投入，一方面，农村低保重点瞄准那些最贫困最需要救助的人群；另一方面，开发式扶贫的目标人群应当扩展到贫困和脆弱人群，从而起到缓解收入差距、增强个人和社区发展能力的作用。建议借鉴农村义务教育对西部地区重点投入的经验，加大中央财政对中西部，特别是西部地区的扶贫资金的投入比例。总之，大力推进社会安全网和开发式扶贫并驱的农村减贫战略以及加强两个政策的协调和补充，对实现2008年温总理政府工作报告中所承诺的关心和解决城乡低收入群众的生活困难，