第12章《公共事业管理新论》公共安全管理

公共事业管理PublicServiceAdministration第12章公共安全管理12.1公共安全管理概述12.2公共安全危机应急预案12.3公共安全危机应急决策12.4公共安全危机的社会管理12.5公共安全危机管理沟通12.6自然灾害救助12.1公共安全管理概述12.1.1公共安全及其重要性12.1.2公共安全危机的特点与分类12.1.3公共安全危机管理的要素12.1.1公共安全及其重要性公共安全是指社会在经济、社会、文化、人身健康、生态环境、资源供给等诸方面所保持的一种动态稳定与协调状态，其安全程度取决于人类对自然灾害、社会经济异常以及突发性危机事件的抵御能力。公共安全是政府和百姓都非常关注的十分重要的社会问题，是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共治理、建设强大国家的一项系统工程。12.1.2公共安全危机的特点与分类公共安全危机的概念公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门在时间压力和不确定性极高情况下进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。公共安全危机的特点危机涉及人数众多危机破坏性广泛且严重危机的管理主体是政府或社会公共组织政治性及扩散性较强公共安全危机的类型公共安全危机的类型按不同角度进行分类发生地域范围不同可划分为全球性危机、区域性危机、国家级危机和地方危机原因上可划分为自然力形成危机、人为原因引起的危机以及人与自然共同作用引发的危机危机内容角度可划分为政治危机事件、经济危机事件、生产性危机事件和社会群体性危机等按不同利益主体进行分类按利益主体不同，公共安全危机可分为冲突性危机和一致性危机按利益主体不同，也可以分为政府危机、企业危机和社会危机三大类其他分类按危机发生的方式不同，可分为渗透性危机、周期性危机、突发性危机按危机产生的后果，可分为有形损害的危机、无形损害的危机按危机的活动周期可分为以下三个时期：潜伏期、爆发期、新平衡期公共安全危机管理的主体公共安全危机管理的主体是公共管理机构，这里的公共管理机构，既包括政府，又不限于政府，可能有社会团体，可能有公民组织。公共安全危机管理的客体危机管理的客体是引发公共安全危机的突发性事件以及危机影响的对象。突发公共事件是指突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。12.1.3公共安全危机管理的要素公共安全危机管理的原则以人为本、生命至上的原则。快速反应、效率优先的原则。预防为主、平战结合原则。信息共享、沟通协调、协同的原则。政府为主、分级负责、分类分级管理的原则。科学决策和权威决策相结合的原则。特事特办和法治的原则。公共安全危机管理的模式及手段监测预警。预控预防。应急处置。善后处理。研究评估。教育培训。12.1.3公共安全危机管理的要素12.2公共安全危机应急预案12.2.1公共安全危机应急预案的概念与意义12.2.2公共安全危机应急预案的内容与工作机制12.2.3公共安全危机应急预案的运行12.2.2公共安全危机应急预案的概念与意义概念公共安全危机应急预案是指为应对社会突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏而预先作出的应急管理、指挥和救援方案。意义制定科学的应急预案的意义就在于：首先，应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再无据可依、无章可循；其次，制定应急预案有利于作出及时的应急反应，降低事故后果；第三，应急预案成为社会应对各种突发事件的响应基础，便于多部门协调形成风险防范系统。12.2.3公共安全危机应急预案的内容与工作机制预案体系应急预案一般应建立在综合防灾规划之上，并应当包括以下子系统：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分救灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。预案分级各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。组织体系领导机构。办事机构。工作机构。专家机构。工作机制各级政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和水平。12.2.3公共安全危机应急预案的运行预测与预警根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的公共危机事件进行预警。预警级别依据突发公共危机事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，可划分为四级紧急程度，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。应急处置首先是信息报告，突发公共危机事件发生后，要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。恢复与重建善后处置。调查与评估。恢复重建。信息发布。信息发布突发公共危机事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布信息，并根据事件处置情况做好后续发布工作。12.3公共安全危机应急决策12.3.1公共安全危机应急决策概述12.3.2政府公共安全危机管理系统12.3.1公共安全危机应急决策概述公共安全危机应急决策的内涵公共安全危机应急决策是在政府主导下，政府、社会团体和公众共同参与的为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态，制定并选择行动方案的过程。公共安全危机应急决策的特征高时效性。高风险性。非常规性。非预期性。创新性。12.3.1公共安全危机应急决策概述公共安全危机应急决策的原则公共安全危机应急决策应遵循的原则可以分为两类：基本原则和特殊原则。（1）基本原则：以人为本原则切实可行原则动态可调原则（2）特殊原则：快速有效原则经济合理原则依法决策原则责任追究原则12.3.1公共安全危机应急决策概述公共安全危机应急决策的内容危机事前决策危机事中决策快速决策分析危机专家紧急咨询决策12.3.2政府公共安全危机管理系统中枢系统按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机的状态下，拥有作出最终决定权力并承担相应责任的决策者和决策机构，是公共决策系统运转的核心部门，也是一切公共安全危机决策活动的中心。信息系统信息收集与处理。信息传播。咨询系统公共安全危机决策咨询系统又称智囊团、脑库、思想库、思想工厂或公共安全危机决策智囊系统，其主体是专家学者、社会组织或特设的机构制度系统公共安全危机决策制度系统主要包括以下几个方面：公共安全危机决策运行制度。公共安全危机决策绩效管理制度。公共安全危机决策监督制度。公共安全危机决策问责制。12.4公共安全危机的社会管理12.4.1在公共安全危机管理中非政府组织的角色12.4.2非政府组织参与公共安全危机管理的途径12.4.3我国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境12.4.3我国非政府组织参与公共安全危机管理的对策12.4.1在公共安全危机管理中非政府组织的角色危机隐患的发现者和预防者从危机预警的角度看，非政府组织及社区公民对于特定突发公共事件的发生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，可以运用技术优势为社会提供公共安全危机的风险预测，向政府提出政策建议和应对措施。应急保障资源的补充者在危机管理中，非政府组织及社区公民常常扮演了组织筹集民间善款善物的角色。危机处理的专业服务者非政府组织的专业性使它们在应对公共安全危机时可以提供更科学有效的公共服务，这些专业性的服务包括受伤人员的医疗救护、受灾群众的安全转移与安置、伤亡人员及其家属的心理救援、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、志愿者和社会工作开展等。危机信息的传递者一方面，非政府组织及社区公民可以利用自身的优势，把应对危机的重要措施和防治知识传送到公众，稳定民心，另一方面，非政府组织及社区公民由于其植根于社会基层，从而能将方方面面的需求信息反馈给政府。12.4.2非政府组织参与公共安全危机管理的途径危机潜伏期非政府组织参与危机管理的主要途径具体表现在：增强危机意识、危机协防能力和危机应对能力。非政府组织制定自身的应急管理预案，成立相应的应急行动组织，以便在紧急状态下迅速投入战斗。向政府及社会提供预警。危机发展期及爆发期非政府组织参与危机管理一般通过以下途径：自救。提供资源支持或接受社会捐赠。组织志愿人员，开展志愿服务活动，关心和帮助因危机产生的、需要救助的受灾群体。协助支持政府应对危机。危机恢复期非政府组织主要作用表现：进行危机善后处理，辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，掌握危机的一定规律性，以采取有效的预防措施，避免类似危机的再次发生并向政府提供相关对策建议等。参与政府危机管理的评估工作。12.4.3我国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境组织基础薄弱目前，我国公民参与公共安全危机治理的组织基础依然薄弱，非政府组织如各类志愿者组织、慈善组织、社会团体、各类行业协会等在数量和能力水平上与国际水平相比差距还很大。法律地位不明目前关于非政府组织参与社会治理的合法地位问题依然悬而未决。虽然国家提出“鼓励公民的有序政治参与”，但公民有序参与和公民有组织地参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的程度和渠道参与还是公民通过组织化的形式参与仍是比较模糊的问题。法律体系不规范目前，我国已出台了《突发事件应对法》，这是我国非常态法律秩序的一部基本法，对危机应对与管理作出了详细的规定。但是，对各类非政府组织在公共安全危机治理中的地位和作用没有给予足够的重视，没有对各类非政府组织参与公共安全危机治理的权利与义务作出明确的安排。12.4.3我国非政府组织参与公共安全危机管理的对策建立和完善公共安全危机管理的法律体系和责任机制赋予各类非政府组织参与公共安全危机治理的权力建立健全政府与非政府组织合作的协调机制拓展非政府组织参与公共安全危机治理的领域12.5公共安全危机管理沟通12.5.1公共安全危机沟通的涵义与特点12.5.2公共安全危机沟通的运作12.5.3公共安全危机沟通中的媒体作用12.5.1公共安全危机沟通的涵义与特点公共安全危机沟通的涵义公共沟通是指以政府为主体的公共部门，通过一定的媒介，向公众传播某些思想、与公众进行信息沟通以及影响工作的过程。公共安全危机沟通的特点目的的明确性。性质的公共性。方式的直接性。过程的互动性。手段的非常规性。情境的不确定性。12.5.2公共安全危机沟通的运作在危机管理的沟通机制中，各种沟通渠道因主体的差异和特征，以及在沟通机制中所承担的主要职能不同，可分为以下几大系统：信息管理系统、决策系统、执行系统、信息发布系统。危机管理沟通机制的运行原理如图12-1所示。图12-1公共安全危机沟通机制运行原理12.5.3公共安全危机沟通中的媒体作用媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。媒体的积极介入是公共安全危机管理的关键。在危机事件的处理和应对中，政府应积极与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下对危机事件进行介入。具体而言应做到以下几点。加强政府与媒体的合作强化新闻媒体的权利和责任意识规范新闻媒体的行为创造媒体公正介入的秩序建立危机事务发言人制度规范互联网的信息发布和传播12.6自然灾害救助12.6.1自然灾害概述12.6.2我国自然灾害管理体制12.6.3自然灾害管理的机制12.6.4灾害救助法规体系及防灾规划12.6.1自然灾害概述自然灾害的概念自然灾害是指危及人类生命财产与生存条件的事件或现象