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美國國土安全體系發展現況與對我國之啟示馬士元銘傳大學都市規劃與防災學系專任助理教授10699台北市大安郵政13-161號信箱EMAIL：swyrmars@casper.fullerton.edu摘要911事件的發生，不僅衝擊美國國家安全與情報體系，更引發一連串戰略思考之轉變與行政體系之重整。首先其國會於2002年通過國土安全法（HomelandSecurityAct），並藉由所謂「國土安全總統命令HomelandSecurityPresidentialDirective,HSPD」的頒佈，設立國土安全部（U.S.DepartmentofHomelandSecurity），架構美國建國以來最為複雜的國土安全系統。這是第一次美國政府整合國內的預防、整備、應變及重建行動，並以全面性災害為對象的政府組織再造工程。目標是在確認包括聯邦政府部門、軍方、地方政府等所有政府層級、私部門及民眾在面對災害及緊急危機時可以很順利的溝通，以確保能順利整合全國的共同力量來協助國土安全。簡言之，美國現今的國土安全政策非常清楚：就是將國內事故管理有效整合在國土安全部的指揮下。但美國國土安全系統由於膨脹過快，短期內整併來自不同傳統之單位，內部行事風格南轅北轍，導致整體決策步調不一。更由於專業領域相差過大，對事故與災害管理之重點議題看法不同，如反恐與防災的矛盾，最後竟於卡翠納風災期間嚴重失職，演變為美國近年來最嚴重的天然災害事件。我國受美國影響，目前於行政院組織再造，以及設立反恐怖體系之相關規劃中，亦傾向於建構類似美國之國土安全體系。而美國國土安全部組建期間之相關經驗與教訓，值得我國引以為鑑與借鏡。整體而言，我國需要何種規模與特性之國土安全體系，在設計組織架構，整併相關機關之前，實應優先進行國土安全戰略之擬定，與需求評估之作業，以免導致大而無當或能量不足之憾。壹、緒論911事件後，不僅美軍出兵阿富汗、入侵伊拉克，徹底改變中亞與中東政局，更促成美國有史以來最大規模的國內安全事務系統整合行動，成立國土安全部（DepartmentofHomelandSecurity,DHS），統整過去所有與緊急應變有關之聯邦部門，同時亦提出「國土安全戰略」之構想。由於過去美國長期忽略本土遭受攻擊，甚至境內突變之可能性，因此該構想之發展，對長期受戰爭與天災全面性風險威脅的我國而言，實具有相當之啟194風險社會與安全管理學術研討會發性，並有深入探討之必要。國土安全戰略（homelandsecuritystrategy）1與國家安全戰略（nationalsecuritystrategy）為密不可分之二面：國家安全戰略以國家利益為核心，軍事行動之部署意在於促進或阻止影響國家安全之因素。國土安全戰略與國家安全戰略之間的最大區別，在於國土安全戰略以內部安全維護為主，其策略縱深除可協助維持國家安全與國防戰略所定義安全環境以外，更重要的是針對大規模災害事故「整合應變處理架構（IntegratedEmergencyManagementSystem,IEMS）」的建立，以及非軍事犯罪行為的處置。惟美國國土安全體系之設計，受911恐怖攻擊事件影響甚深，導致其資源與制度規劃集中於反恐預防與應變，且整併過多原本隸屬不同部會之機關，因此目前整體運作仍有相當之缺陷與可議之處，如卡翠納風災期間應變遲鈍之表現。其相關經驗與教訓，值得我國於建立國土安全制度時參考。我國由於經濟發展，民眾仰賴現代都市設施以及科技與資訊系統日深，未來大規模災害事故與非軍事犯罪行為的災後衝擊，將可能導致政府系統崩潰等嚴重後果。但目前一般行政系統所屬之災害與危機管理體系2對於全面性危機之整合應變能力仍有待加強，而處理國家安全危機之相關軍事單位，主要任務思考仍在於因應傳統軍事威脅。因此如何超脫軍事/非軍事之二分思維，將「國土安全」之概念，納為所有災害事故管理與相關軍事單位之核心任務，並完成各類型事故管理體系之水平與垂直整合，是我國建構國土安全體系首要之挑戰。本文首先整理美國國土安全體系之發展現況，並分析其經驗與教訓，並對照我國目前國土安全相關機制之現況與弱點，探討美國經驗對我國之啟示，並提出對我國建立國土安全體系之建言。貳、美國國土安全體系之發展與現況911事件的發生，不僅衝擊美國國家安全體系，更引發一連串戰略思考之轉變與行政體系之重整。首先其國會於2002年通過國土安全法（HomelandSecurityAct），並藉由所謂「國土安全總統命令HomelandSecurityPresidentialDirective(HSPD)」的頒佈（如表2.1），架構美國建國以來最為複雜的國土安全系統。其中最為重要的，就屬同時規範全新的政府組織架構與戰略性計畫的「國土安全第五號總統命令（HSPD-5）」，該命令提櫫了：「為作好對恐怖攻擊、重大災害以及其他緊急情況的預防、整備、應變和重建，美國政府應制定一項全面性的國內事故管理方法。在國內事件方面，美國政府應將危機管理和後果管理作為一項整合性的功能，而不是兩1相關規劃詳見美國國土安全部出版之TheNationalStrategyforHomelandSecurity一文。2本文所謂一般行政系統所屬之災害與危機管理體系，包括內政部警政署及消防署、行政院海岸巡防署、法務部調查局等傳統執法單位，以及依照災害防救法及相關法令執行災害管理業務之相關機關，包括災害防救體系、防疫體系、核子事故緊急應變體系、全民防衛動員準備體系、反恐怖管控體系、資通安全體系等六大系統，以及獨立運作之飛安調查系統。美國國土安全體系發展現況與對我國之啟示195195個獨立的功能。國土安全部部長是負責國內事故管理3的首席聯邦官員，按照2002國土安全法，國土安全部部長負責協調美國關於恐怖攻擊、重大災害和其他緊急情況的整備、進行應變和重建的聯邦行動。」表2.1：美國國土安全總統命令（HSPD）一覽表編號主題發佈日期HSPD1組織與運作國土安全委員會29Oct01HSPD2移民政策中之反恐應變作為29Oct01HSPD3國土安全諮詢系統11March02HSPD4大規模毀滅性武器之應變戰略11December02HSPD5境內事故之管理與國家應變計畫之推動28February03HSPD6情報資訊整合與篩選16September03HSPD7敏感性基礎設施保護17December03HSPD8全國防災準備17December03HSPD9農業與糧食體系之防護30January04HSPD1021世紀生物防衛策略28April04HSPD11綜合性恐怖份子篩選程序之建立27August04HSPD12聯邦雇員與契約廠商之一般性認證標準27August04HSPD13海事安全政策21December2004資料來源：美國國土安全部2005一、標準化規範與計畫體系國土安全部依HSPD-5指示，建構國家事故管理系統4（NIMS,NationalIncidentManagementSystem），並編擬國家應變計畫5(NRP,NationalResponsePlan)提交國家安全委員會審查。國家事故管理系統（NIMS）及國家應變計畫(NRP)為美國事故管理的一元化跨出了重要的一步。這是第一次美國政府整合國內的預防、整備、應變及重建行動，並以全面性災害為對象的計畫。此一計畫的目標是在確認包括聯邦政府部門、軍方、地方政府等所有政府層級、私部門及民眾在面對災害及緊急危機時可以很順利的溝通，以確保能順利整合全國的共同力量來協助國土安全。簡言之，HSPD-5的戰略意圖非常的3美國聯邦之災害管理體系過去慣用緊急狀況（emergency）來稱呼災害，911事件後，美國國土安全體系改採事故（incident）來稱呼各類災害。4NIMS的標準化對象共有六大領域，包括指揮及管理（CommandandManagement）、整備（Preparedness）、資源管理（ResourceManagement）、通訊及資訊管理（CommunicationsandInformationManagement）、支援技術（SupportingTechnologies）、系統持續管理及維護（OngoingManagementandMaintenance）5NationalResponsePlan取代FederalResponsePlan，用字部分以國家取代聯邦，顯示美國911後以國家力量全面介入國內安全事務的企圖心。196風險社會與安全管理學術研討會清楚，就是將國內事故管理在國土安全部的指揮下予以一元化。美國過去由於聯邦體制，各州處理內部災害與危機事務時，均依其特有之規劃運作，柯林頓政府時期曾透過美國聯邦緊急事務管理總署（FederalEmergencyManagementAgency,FEMA），逐年徵調各州災害管理人員至位於馬里蘭州之緊急事務管理學院（EmergencyManagementInstitute,EMI）受訓，企圖以統一之教材，團隊學習之向心力，以及對各州事故管理預算之支持比例，將各州緊急事務管理體系一致化，但在911事件後，小布希政府順利的以NIMS整合全美國之系統。因此國家事故管理系統（NIMS）對於處理國土安全與危機而言，最具革命性之處，乃在於其核心構成為一事故處理之「標準化平台」，目的在於徹底改善過去聯邦執法機構、軍方單位之間，於處理境內安全事務時，各行其政且無法有效溝通的困境。再者，國家應變計畫（NRP）則是將各個聯邦單位的應變計畫、原有的聯邦應變計畫（FRP，FederalResponsePlan）、美國反恐概念計畫（U.S.GovernmentDomesticTerrorismConceptofOperationsPlan，CONPLAN）、和聯邦輻射緊急應變計畫（FederalRadiologicalEmergencyResponsePlan，FRERP）等整合成一個單一且全面性的計畫，以在災害應變時協調聯邦資源的管理、及跨部會的合作。國家應變計畫的主要組成包含四個主要部分：基本計畫（BasicPlan）、緊急支援功能附件（ESF,EmergencySupportFunctionAnnexes）、支援附件（SupportAnnexes）、事故附件（IncidentAnnexes）及附錄（Appendixes）。其中基本計畫提供對國內事故管理國家層級的方法架構和過程，並整合聯邦、州、地方、各部落、私部門和非政府組織。基本計畫包括規劃假設、作業概念、事故管理行動、角色和職權、執行原則、主管機關、整備和計畫維護。NRP將聯邦部會的功能整併到緊急支援功能(ESF)中6，以提供計畫執行和在因應「足以影響整個國家的事故」時所需要的管理工作。ESF提供作業機制以依據聯邦部會和局處單位的權責支援或導引州、地方和部落的行動。ESF為國家資源協調中心(NRCC,NationalResourceCoordinationCenter)、區域資源協調中心(RRCC,RegionalResourceCoordinationCenter)及聯合現場辦公室（JFO,JointFieldOffice）提供事故應變所需的行政機制。依據事故本身特性,ESF也引導事故指揮所的組成。每一個ESF都有主要和支援的單位。國家應變計畫確認主要的主管機關、資源和能力。支援局處單位則基於其資源和能力執行特定功能。ESF提供的資源反映NIMS所需的資源類型種類，並有利於緊急事件應變者的利用。6美國現行15個ESF之分組：ESF1運輸（Transportation）、ESF2通訊（Communications）、ESF3公共建設及工程（PublicWorksandEngineering）、ESF4消防（Firefighting）、ESF5緊急管理（EmergencyManagement）、ESF6大量傷患照護、住宅及人道服務（MassCare,Housing,andHumanServices）、ESF7後勤支援（ResourceSupport）、ESF8公共衛生和醫療服務（PublicHealthan