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第一篇构建食品安全保障体系1996年WHO（世界卫生组织）在其《加强国家级食品安全计划指南》中，把食品安全定义为：对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。在我国食品安全有两方面含义，一是一个国家或社会的食物数量保障，二是食品中有毒物质对人体健康影响的公共卫生问题，它与“食品卫生”同义。中国在基本解决食物“量”的安全的同时，食物“质”的安全越来越引起全社会的关注。尤其是中国作WTO成员国，与世界各国之间的贸易往来日益增多，食品安全已成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度上约束了中国农业和农村经济产品结构和产业结构的战略性调整。食品安全问题关系到人民的生命安全。据WHO估计，进食不安全的食品导致亿万人发病，这一问题在不发达国家更加严重，如食源性腹泻仍是发病和死亡的主要原因，每年全世界大约有220万人为之丧生。在过去10年间，世界各大洲食源性疾病不断上升，并均有严重食源性疾病爆发。食品生产及加工的新技术与新工艺带来了新的危害，由此引起的食品贸易纠纷不断。我国的食品安全问题也已成为公共卫生领域的突出问题，是制约我国食品业提升国际竞争力的主要因素，直接影响着我国的食品出口。加入WTO后，各成员国利用关税手段保护本国市场与国内同行业的余地已非常小，便纷纷转而采取技术性贸易壁垒行使贸易保护主义，贸易技术性壁垒大大增加。据报道，我国2003年受贸易技术壁垒影响的出口额达95亿美元。国际社会对生态环境和食品安全的关注与日俱增。WHO、联合国粮农组织与农业组织（FAO）以及世界各国近年来均加强了食品安全工作，包括完善机构设置、调整政策法规、强化监督管理和科技投入。在FAO、WHO支持下，食品安全问题也成为WTO的重要文件——卫生与植物卫生措施协定（SPS）和贸易技术壁垒协定（TBT）的主要内容之一，协定明确规定国际食品法典委员会（CAC）所制定的标准、准则和技术规范被认定为处理国际贸易纠纷的仲裁标准。现今的技术贸易壁垒是一个系统，涵盖的内容庞杂，涉及的文件范围广泛，包括WTO在《技术性贸易壁垒协议》中规定的内容，也包括《卫生与植物检疫措施协议》、《服务贸易总协议》、《建立世界贸易组织协议》、《补贴和反补贴措施协议》等有关环境、农产品的措施与规定。许多世界贸易组织以外的其他国际公约、国际组织规定的影响国际贸易的技术性措施也都属于这个体系。发达国家是绝大多数技术性贸易壁垒措施的发源地，他们依靠先进的经济和科技优势，不断设置新的技术标准，提高农产品进口门槛。我国出口农产品包括经香港的转口贸易在内，近75%销往美、日、欧盟等国家和地区，肉类制品、茶叶、水产品等受影响最大，绿色、有机食品、有机农产品越来越受到欢迎。我国目前的食品安全问题主要是微生物污染造成的食源性疾病问题。我国食品安全检测技术及体系的不完善和发展的不平衡、监测和预警体系刚起步、危险性分析原则还没有真正作为决策和管理的基础、先进食品安全关键控制技术的使用尚未形成规模，以及缺少对食品生产新工艺、新技术进行评价和控制的技术能力，成为当前发展我国食品安全保障体系的科技瓶颈。近年来，我国在食品安全关键技术上已取得阶段性成果，如二恶英检测监测技术获得国际公认、人畜共患病检测技术有所突破、食品工业用菌安全性评价技术在完善、建成了我国进出口食品安全监测和预警系统、建立了我国食品污染物监测网络、食源性疾病监控技术进展明显、颁布了我国的HACCP应用实施指南。为确保人民群众的食品安全，提高农产品的国际竞争力，应加快建立健全食品安全保障体系：第一，加强法律法规建设，积极参加国际法典工作，结合我国实际提出修改意见以保护我国利益。第二，建立健全权责明确的食品安全管理体系，明确食品卫生主管部门、相关部门和地方政府各自的职责范围，使食品安全监督工作步入法制管理阶段。第三，整合现有检验检测机构，建立权威高效的食品安全监测体系，整合卫生部的全国卫生标准技术委员会、国家质量检验检疫总局的食品标准化委员会、进出境检验检疫部门、农业部的农产品农业行业标准、食品行业相关主管部门等机构，避免多头管理。第四，推广先进的食品安全控制技术，加快建立安全可控性强的食品供应组织体系。倡导农产品生产的协调统一，保持病虫害防治的彻底性和同步性，提倡科学用药，从生产源头上控制农产品的农药残留问题。引进先进技术标准，增加出口产品的附加值。严格市场准入，规范经营行为。加强“白色通行证”——ISO9000质量管理体系认证和“绿色通行证”——ISO14000环境管理系列标准认证，实施“三绿”工程，搜集绿色信息、开发绿色产品、设计绿色包装、制定绿色价格、建立绿色销售渠道、开展绿色促销。构建食品安全体系，还必须加强食源性检测技术研究。目前，我国在这方面还有不少空白或不完善之处。如在危险性评估方面，我国对于化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估还没有应用。我国出口食品企业已应用了HACCP技术，但却缺少覆盖各行业的HACCP指导原则和评价标准。第二篇建立食品安全九大保障体系接连发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的深切关注，也促使政府重新审视这一关系国家公共安全的问题。应广大读者的要求，本报特刊出中国社科院“食品安全监管体制及法律演进研究”课题的阶段性成果。课题组认为，我国食品安全监管较发达国家而言，起步晚、问题多。造成食品安全问题屡禁不绝的重要的原因在于缺乏完整的保障体系。在今后较长的一段时间里，应当把从整体上建立我国食品安全的九大保障体系作为食品安全工作的重点和战略目标。——编者一、建立并完善我国食品安全法律体系现行的《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用已大大降低。主要原因包括：1、《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄《食品卫生法》的“食品”概念是狭隘的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条。仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区。2、《食品卫生法》确定的执法主体职责已与现实情况有所脱节1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，与《食品卫生法》比起来，已形成了食品安全多部门的监管体制。3、食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及与经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。4、食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全《食品卫生法》规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5000以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，5000以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间。5、现行食品安全法律体系中尚欠缺对监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制在建立和完善我国食品安全法律体系的过程中，应当首先抓紧组织修订《食品卫生法》。建议方法有二：一是把《食品卫生法》更名为《食品安全法》，做一次全面修订和补充；二是重新制订一部《食品安全基本法》，作为食品安全领域的“母法”，其基本内容至少应当包括如下方面：（1）目的：综合促进和保障食品安全。（2）定义：明确“食品”、“食品安全”等名词的法律涵义。(3)食品安全监管范围：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管。(4)监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。(5)食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。(6)社会其他各阶层的食品安全责任。(7)应急处理。(8)标准检测，含市场准入。(9)安全风险评价。(10)信用体系。(11)食品安全信息网络。(12)宣传教育。(13)行业协会、研究机构的推动。(14)法律责任。二、建立统一协调的食品安全监管体系长期以来我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，另一方面则出现模糊或真空地带，这样就造成了食品安全都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租创造了借口。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向集中统一的方向发展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一两个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。第一，可以考虑在现行的部际食品安全联席协调会议的管理架构上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。食品安全委员会的主要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或实施细则；（2）研究确定加强食品安全的重大政策；(3)审议全国食品安全工作的总体发展规划、计划；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）督促规划、计划和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故查处；（7）指导各部门、各地区及全社会支持并参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安全委员会相对应的机构。第二，进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和“划段”管理结合起来，对能够集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一二个部门管理起来。对于需要“划段”的管理，要明确边界和衔接的方式方法，特别是信息的沟通和共享，职能上尽可能避免交叉。三、建立完善食品安全应急处理机制食品安全方面的应急管理过程应包含事故发生前、发生中和发生后3个阶段，在每一个阶段，都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕5个主要环节进行：应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复。因此，需要建立应急计划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心（包括决策者与智囊、应急处理小组和应急处理专家）、应急监测系统和应急资源管理系统。事故发生前的管理活动要努力将事故化解在暴发前。事故发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。目前，北京、安徽、沈阳等地纷纷出台了或即将出台食品安全重大事故应急预案。不可否认，应急预案能够发挥一定的积极作用，但是，应急预案不同于食品安全应急处理机制，它们的主要区别是：“预案”应对事后，“机制”管理事前、事中以及事后，成一系统；“预案”具有可变性，“机制”具有长期性和稳定性；“预案”以事先沟通为保障，“机制”以制度建设为保障；“预案”强调分工和职能，“机制”强调协作和职责；“预案”各地做法不一，“机制”则应全国统一，便于上令下达，下情上报。建议在各地现有的应急预案的基础上，逐步总结国内外相关经验，在国家层面上形成较为完善的、系统的食品安全应急处理机制，在全国统一执行。建立食品安全应急处理机制的前提是有法可依。因此，国家在建立食品安全应急机制的同时，应抓紧出台相关的法律法规，明确应急机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒