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食品安全法系列讲座之二食品生产者的责任四川大学教授杜昌维2011．4．28．讲授要目※食品安全立法与食品生产者※食品生产者的产品安全责任※食品生产者违法的法律责任※安全管理人员的配备及职责讲授要目（适用四学时）•食品生产企业主体责任的法理与逻辑分类•食品生产企业违反食品安全法的法律责任•企业食品安全管理人员的配备和工作职责一、食品安全立法与食品生产者○食品安全立法概况○食品安全法与相邻法○食品安全法律关系主体我国古代的食品安全立法东汉许慎所著《说文解字》释义：“刑，从井。”意即古人以利刃侍立井台，以卫饮水安全。《周易》《风俗通义》中，也有关于古人护井公约的记载。《管子·禁藏篇》指出：“春三月……抒井易水，所以去兹毒也。”自隋起，我国刑典日臻完善。《唐律》《宋刑统》《元典章》《大明律》《大清律例》都对官粮、军粮及民粮的成色、运输、仓储、除虫、防霉变等都有规定，“若有违者，问责不怠；致人残者，予以重治；致人死者定斩。”民国时期的食品安全立法孙中山领导的辛亥革命推翻了中国最后一个封建王朝，我国的食品安全问题开始步入专门立法。□1914年1月19日内务部公布《贩卖烟酒特许牌照税条例》□1928年8月15日内政部公布《屠宰场规则》□1928年12月20日国民政府核准发布《饮食物及其用品取缔条例》《牛乳营业取缔规则》《清凉饮料水营业者取缔规则》《饮食物防腐剂取缔规则》□1929年6月14日卫生部公布《饮食品制造场所卫生管理规则》□1932年7月8日行政院公布《取缔火酒规则》革命战争年代的食品安全立法※1931年5月，赣东北持区苏维埃颁布《暂行刑律》，其中设有妨害饮料水罪和妨害卫生罪。第九十七条规定：“以有害卫生之物，混入供人所饮之净水内者，处四等以下徒刑或拘役。”第一百零一条规定：“知情贩卖有害卫生之饮食物、饮食用器具或孩童玩具者，处其卖价二倍以下卖价以上罚金，若二倍之数未满五十元，处五十元以下卖价以上罚金。”※抗日战争时期，陕甘宁边区政府、晋察冀军区、八路军总卫生部、新四军总部为摆脱日顽封锁，要求各级政府和全军上下务必关心民众和战士饮食卫生，在《管理传染病规则》《预防伤寒赤痢流行的指示》《延安公营商店防疫公约》等一系列法规都对食品安全都有所规定。※1949年初天津市人民政府相继颁布《屠宰牲畜暂行规则》《清凉饮食物品卫生管理暂行办法》《管理清凉饮食物品检验标准》等法规，把关注民众食品安全问题立即摆在新生政权面前。它们虽在局部地区实施，却为新中国食品安全立法奠定了基础。从食品卫生法到食品安全法•1953年国家卫生部发布《请凉饮食物品管理暂行办法》•1965年国家卫生部、商业部等联合发布《食品卫生管理试行条例》•1979年8月国务院发布《食品卫生管理条例》•1982年11月19日全国人大常委会审议通过《食m品卫生法（试行）》•1995年10月30日全国人大常委会审议通过《食,品卫生法》从食品卫生法到食品安全法（续）2002年7月9日国家质检总局发布《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》2003年7月18日国家质检总局发布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》2004年9月1日国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》2007年7月26日国务院发布《关于加强食品等产品监督管理的特别规定》2009年2月28日全国人大常委会审议通过《食品安全法》食品安全法较之食品卫生法的重大变化调整范围明显扩大，实施从农田到餐桌全过程各个环节的监管，以确保食品安全。建立由县级以上政府统一领导，各有关部门密切配合的监管体制，以提高监管效能。建立以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，以及食品安全预防和处置机制，以提高应急处理能力。强化食品生产经营者责任，并加大其违法行为的处罚力度，以切实保障民众的生命安全和人体健康。食品安全法与相邻法□《食品安全法》与《产品质量法》《农业产品质量安全法》□《食品安全法》与《民法通则》《消费者权益保护法》□《食品安全法》与《刑法》《食品安全法》《产品质量法》《农业产品质量安全法》关系示意图——调整范围的包涵与交叉关系产品质量法食品安全法农业产品质量安全法《食品安全法》《民法通则》《消费者权益保护法》关系示意图——上位与下位及调整范围的包涵与交叉关系民法通则消费者权益保护法食品安全法《食品安全法》《刑法》关系示意图——上位与下位及调整范围的交叉关系刑法食品安全法我国现行食品安全法律体系简图食品安全法军队食品安全法规食品安全行政法规食品安全司法解释部委局食品安全规章省级食品安全地方性法规省级食品安全地方政府规章食品安全国家标准较大市食品安全地方性法规较大市食品安全地方政府规章食品安全法律关系主体◇食品安全第一责任人：食品生产经营者◇食品安全监管主体：县级以上人民政府及其食品安全监管部门◇食品检验中介服务机构：依法取得资质认定的食品检验机构◇食品消费者：不特定的广大人民群众县级以上地方五大食品安全监管部门分工◇卫生行政部门：负责本行政区域食品安全事故查处的协调与信息发布◇农业行政部门：负责本行政区域食用农产品环节的监管◇质量监督部门：负责本行政区域食品生产环节的监管◇工商行政管理部门：负责本行政区域食品流通环节的监管◇食品药品监管部门：负责本行政区域餐饮服务环节的监管食品生产经营者在食品安全法律关系中的主体地位示意图食品安全监管部门食品检验机构食品生产经营者食品消费者委托法律关系供求法律关系行政法律关系我省食品生产企业的现状与对策现状：据省人大常委会的材料披露，2007年6月全省有食品生产企业27476家，88.3%的企业人不足10人，100人以上的企业只占1%，相当数量是家庭小作坊，设备工艺落后，缺乏食品安全保障，违法行为时有发生，2006年多达27000多起。对策：认真学习食品安全法规，增强食品安全意识，加大食品安全监管力度，推进食品安全信息体系建设，鼓励、支持食品生产加工小作坊改进生产条件。二、食品生产者的产品安全责任□“责任”一词在立法上的双重含义□“食安法”对食品生产者责任的设定□食品生产者责任的法理与逻辑分类□增强“三个意识”确保食品安全《现代汉语词典》释义【责任】①分内应做的事，如尽责任。②没有做好分内应做的事，因而应承担的过失，如追究责任。《法律词语析解》释义责任，有两方面含义：一是根据法律规定，应当负担的责任，如扶养女子、赡养父母，既是法律义务也是法律责任；另一方面，基于行为人对法律义务的不履行而引起的法律后果，应受到相应的处理。结论从上述释义可见，《食品安全法》对食品安全第一责任人设定的责任，即指应当依法承担的法律义务。它与该法第九章对第一责任人设定的“法律责任”相对应，即指未履行其义务或者因情况紧急、特殊而应依法承担的法律后果。食安法对食品生产者责任的设定方式概括式设定：第三条，第九条。列举式设定：第二十二条第二款，第二十五条，第二十七条至三十条，第三十二条至三十四条，第三十六条至三十八条，第四十二条至四十八条，第五十条，第五十一条，第五十一条第二款，第五十三条第一、三、四款，第五十四条第一款，第五十六条，第六十一条第一款，第七十条第三款，第七十一条第一、四款。概括式设定的内容四项准则与义务：第三条两个鼓励和支持：第九条列举式设定的内容㈠⑴关于食品生产许可、生产条件及基本要求：第二十七条至第三十条、第五十六条。⑵关于企业标准的制定、备案和适用问题：第二十二条第二款，第二十五条。⑶关于企业内部管理和实施危害分析与关键控制体系问题：第三十二条，第三十三条。⑷关于企业从业人员的健康管理问题：第三十四条。列举式设定的内容㈡⑸关于采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品和进货查验记录问题：第三十六条。⑹关于食品出厂检验及其检验记录问题：第三十七条，第三十八条，第六十一条第一款。⑺关于食品和食品添加剂的标签、说明书问题：第四十二条，第四十七条，第四十八条。⑻关于食品添加剂的生产、使用和食品添加物问题：第四十三条，第四十五条，第四十六条，第五十条。列举式设定的内容㈢⑼关于利用食品新资源和从事生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种问题：第四十四条。⑽关于声称具有特定保健功能的食品问题：第五十一条第二款。⑾关于不安全食品的召回和处理问题：第五十三条第一、三、四款。⑿关于食品广告问题：第五十四条第一款。⒀关于食品安全事故的处置和报告问题：第七十条第三款，第七十一条第一、四款。□义务性规定□禁止性规定□认可性规定□激励性规定食品生产者责任的法理分类义务性规定的含义和表述义务性规定是国家对从事食品生产活动的法律要求，好比设置在道路交通中的行驶线和斑马线，一切车辆和行人务必各行其道，不允许随意越界.如果不履行其义务，并对社会造成危害和影响，必将受到法律追究。食品安全法对这类模式的设定，通常在其前面贯以“应当”或者“必须”作为前置用语。29个条文中，设有“应当”的43处；设有“必须”的2处，即第五十一条第二款的2个“必须”。禁止性规定的含义和表述•禁止性规定是一种法律上的禁行，好比城市道路交叉路口设置的警灯，红灯闪烁，过往车辆和行人务停行。如果硬闯红灯，一当发现，无论是否造成危害后果，都要以违法行为予以追究。•食品安全法对这类模式的设定，通常都以“不得”或“禁止”之类用语作为前置词。29个条文中，设有“不得”的13处，即第三十四条第一款，第三十六条第一款和第三款，第三十七条第二款，第三十九条第三款，第四十六条，第四十八条第一款和第三款，第五十一条第二款，第五十四条第一款，第七十一条第四款；设有“禁止”的1处，即第二十八条。认可性规定的含义和表述•认可性规定是一种法律上可供选择的赋权，对它是否行使，可由当事人根据具体情况和需要，自主决定。对它予以行使属于合法；对它不予行使仍然属于合法。•食品安全法对这类模式的设定，通常都以“可以”或者“方可”之类用语作为前置词。29个条文中，设有“可以”的3处，即第五十条1处，第六十一条第一款2处；设有“方可”的3处，即第三十四条、第三十八条、第四十五条各1处。激励性规定的含义和表述•激励性规定是国家对社会或者特定人群的一种承诺和导向，好比大江大河中的航标和竖立在岸边上的灯塔，指引过往航船顺利通行，以避触礁搁浅，并从中得到某种好处。•食品安全法对这类行为模式的设定，通常都以“鼓励”或者“鼓励和支持”之类用语作为前置词。29个条文中，对食品生产者设有“鼓励”的4处，即第二十五条，第三十条，第三十三条第一款，第五十六条；设有“鼓励和支持”的2处，见第九条。食品生产者责任的逻辑分类2009年12月23日，国家质量技术检验检疫总局以第119公告，发布《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》。该规定对食品生产企业的质量安全主体责任作出了更加明晰且易记、易懂的表述。按照形式逻辑的归纳法，可以将其表述的内容，用四句话加以概括，即：一个“保持”，四个“符合”，七个“建立”，两个“应对”。一个“保持”是企业应保持资质的一致性：㈠企业实际生产食品的场所、生产食品的范围等应与食品生产许可证书内容一致；㈡企业在食品生产许可证有效期内，生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化的应按规定报告；㈢食品生产许可证载明的企业名称应与营业执照一致。（引自《规定》第七条）四个“符合”是•企业生产加工食品的标识标注内容应符合法律、法规、规章及食品安全标准规定的事项。•企业标准执行应符合相关法律法规规定：㈠企业标准应按规定进行备案；㈡企业应收集、记录新发布国家食品安全标准，参加相关培训，做好标准执行工作。•企业从业人员健康和培训应符合相关法律法规规定：㈠企业应建立和保持从业人员健康检查制度和健康档案制度，保存对直接接触食品人员健康管理的相关记录；㈡企业应建立和保存对从业人员的食品质量安全知识培训记录。•企业接受委托加工食品应符合相关法律法规规定：㈠受委托企业应当在获得生产许可的产品品种范围内与委托方约定委托加工协议，并向所在地质量技术监督部门报告；㈡委托加工食品包装标识应符合相关规定。（引自《规定》第十二、十四、十六、十七条）七个“建立”是•企业应建立进货查验制度。•企业应建立生