粮食安全主题报告对近期与中长期粮食安全的再认识

粮食安全主题报告：对近期与中长期粮食安全的再认识一、研究背景粮食安全始终是国家经济社会稳定和发展的基础。“民以食为天”、“国以粮为本”，粮食是一个古老而年轻的话题，20世纪曾发生的数次大饥荒，给不少人留下深刻的记忆。从数十年前的“以粮为纲，全面发展”，到现在的“藏粮于地、藏粮于技”战略以实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，体现了国家对粮食安全的重视。习近平总书记在党的十九大报告中强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。突如其来的新冠疫情，在影响中国与全球经济增长的同时，也引起了社会各界对粮食安全问题的广泛关注。从3月底开始，国内媒体和学术界对粮食安全的不同观点使社会对粮食危机的担忧四起，4月底国内甚至出现了部分消费者、贸易商、粮食加工企业和农民的囤粮现象。与此同时，国际社会也广泛关注食物安全（FoodSecurity，在国内常常翻译为“粮食安全”）问题，特别是疫情可能对全球造成数以亿计的饥饿与贫困人口的担忧（FAO，2020）。虽然政府频繁强调国内粮食供给充足，民众没有必要囤粮，但社会各界并没有降低对粮食安全问题的担忧，这种局面的持续难免直接或间接地影响粮食市场的价格波动以及政府、企业、生产者和消费者的决策。xx认为近期公众与学界对粮食安全的担忧有多种原因，理清粮食内涵和主要粮食供需现况与变动趋势是关键。中国三大谷物包括作为口粮的稻谷与小麦和主要作为饲料的玉米。xx认为要讨论中国粮食安全可能存在的问题，首先必须理清不同类型的粮食（例如口粮和饲料粮）保障供给的目的、供需现状及其变动趋势，否则在粮食安全问题方面易产生混淆现象，甚至会出现错误的判断。xx目的是分析主要口粮和饲料粮近期的供需状况和中长期的变动趋势，并对近期和中长期各界较关注的几个粮食安全问题展开讨论。xx结构如下，第二节分析近期中国口粮和饲料粮的供需及安全保障状况，同时兼谈公众与学术界特别关注的几个与粮食安全紧密相关的问题；第三节从中长期角度判断至2025年和2035年中国主要粮食供需变动趋势和粮食安全状况，同时兼谈保障饲料粮、饲草和畜产品供给安全的权衡以及全球粮食生产与贸易潜力等问题；第四节讨论保障中国粮食安提出保障中国粮食安全的相关政策建议。全面临的主要挑战。二、近期粮食供需和粮食安全保障状况（一）国内粮食供需状况首先，从政府发布的数据看，近期中国粮食安全有充分的保障。2019年中国粮食生产总量（6.64亿吨）达到历史最高水平，人均达到474公斤，高于国际上认可的人均粮食基本安全线（400公斤）的18%；并且目前国家具有巨大的稻谷与小麦储备。疫情发生后，中央加大“粮食省长负责制”实施力度，稳住春播粮食面积，2020年全国夏粮总产量达14281万吨，比2019年增长0.9%。今年秋粮面积也稳中有增，尽管南方局部地区受水灾影响，但秋粮长势良好，全年还仍是一个丰收年（农业农村部，2020）。其次，从国内外相关预测研究看，2020年中国粮食生产将再创历史新高。根据FAO最新预测，2020年中国谷物产量将比2019年增长0.3%；其中，稻谷将从2019年的2.096亿吨提高到2020年的2.105亿吨，小麦和粗粮（玉米等谷物）也由2019年的1.336亿吨和2.697亿吨增长到2020年的1.34亿吨和2.702亿吨（FAO，2020）。中国科学院8月发布的2020年第3期《全球农情遥感速报》指出，2020年全国粮食总产量预计增长0.2%。第三，国内口粮供给远超需求，不但绝对安全，而且库存压力增大。近年来，稻谷和小麦生产量超过需求量，“目前全国稻谷、小麦库存水平大体相当于城乡居民一年的消费量”（农业农村部，2020）。虽然国家统计部门没有公布主要粮食的库存量，但根据联合国粮农组织和美国农业部的预测，2020年中国稻谷和小麦的库存达到新高（FAO，2020；USDA，2020）。例如，2020年8月FAO发布的报告表明，中国现在的稻谷和小麦的库存量位居全球第一，分别达到或超过全年生产量；其中，小麦库存达1.38亿吨，甚至已经高于2019年（1.336亿吨）或2020年（预计1.34亿吨）的产量；稻谷库存也与全年生产量相当。并且，2020年水稻和小麦再获丰收，口粮不是供给不足问题，而是库存压力增大和面临后期如何去库存的难题。第四，玉米供需基本平衡，适度增加进口有利畜牧业生产恢复与发展。今年玉米生产预计超过去年的产量（2.57亿吨），达到2.6亿吨以上；但随着生猪生产的逐渐恢复，玉米饲料需求也开始逐渐增长，总需求将达到2.8万吨左右，今年玉米生产和需求缺口将超过1500万吨；其中，部分将通过国家政策性玉米出库来弥补，部分通过储存的稻谷和小麦的陈粮来替代；同时，xx预测玉米进口也将达到700万吨以上，但玉米进口占需求总量的比例也还不到3%。在目前国内玉米价格高于进口价格情况下，适度增加玉米进口（例如，进口超过720万吨配额量）对恢复生猪生产、稳定猪肉价格有积极的影响。第五，大豆进口随着近期国内生猪生产的恢复，2020年进口总量将恢复到2017年的水平，之后进口量随畜牧业发展而相应地有所增长。中国2017年大豆进口达创纪录的9553万吨，但2018—2019年因受环保政策约束和非洲猪瘟病的影响，大豆进口量随着生猪生产下降而减少，2019年进口量下降到8551万吨；但2020年上半年以来随着生猪生产的稳定恢复，大豆进口量也随之增长。据海关统计，中国1~7月累计进口大豆已达5514万吨，预计2020年全年大豆进口达9500万吨左右。总之，近期稻谷和小麦供过于求，口粮绝对安全；玉米供需基本自给；大豆进口随着生猪生产的恢复也将逐渐恢复增长趋势；国内外的数据和预测都表明，中国近期粮食供需状况，除了口粮库存增长、玉米库存有所下降外，没有发生异常变化现象。（二）全球粮食供需状况近年来，全球粮食生产稳步提高，库存创新高。根据FAO近期发布的报告，2020年全球谷物产量预计达到27.9亿吨，比创历史记录的2019年再增长3%。从品种上看，FAO预测2020年虽然全球稻谷产量（7.45亿吨）因受自然灾害影响而有所下降，同比减少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增长；而小麦和玉米产量将分别达到7.29亿吨和10.68亿吨，比2019年分别增长1.8%和1.2%；大豆产量（3.25亿吨）也将比2019年增长0.2%。全球粮食生产超过需求，库存将继续增长，库存占消费量的比例将从2019年的32%提高到2020年的33%。FAO发布的全球粮食情况还表明，新冠疫情对谷物及主要农产品生产和贸易影响不大。全球粮食供给充足，部分地区谷物生产出现波动现象主要是受到自然灾害（例如东非、中东、西亚和南亚等地的沙漠蝗虫和东南亚地区的干旱）影响，新冠疫情对全球粮食生产的影响有限。之前人们担心的新冠疫情给农产品贸易带来的风险也没有发生，FAO预测2020年全球谷物贸易量达到4.35亿吨，比2019年（4.26亿吨）还增长了2.1%。（三）近期粮食安全问题的几点讨论1.粮食安全问题常被混淆的几个概念问题。在国际上，通用的名词是“FoodSecurity”（食物安全）。联合国粮农组织（FAO）对食物安全的定义为：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物选择”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照这个国际通用的定义，这里强调的不单单要有充足的食物（粮食和其他食物）供给，还包括食物购买能力、食物营养和食品安全。当然，在所有的食物中，谷物是受到特别关注的食物，它不但为世界上大多数人提供了主食，还为畜牧业生产提供了能量型的饲料。在国内，通常用的名称是“粮食安全”。从1971年中国恢复联合国地位之后，就把联合国FoodandAgriculturalOrganization正式翻译为联合国粮农组织，FoodSecurity也被翻译成粮食安全。但有意思的是，虽然国内常常把国际上谈的食物（Food）当作粮食，但在国内讨论这些问题时候，却仅包括谷物（水稻和小麦等口粮以及玉米等饲料粮）、薯类和豆类（主要是大豆），现在大家主要关注谷物安全保障，即口粮安全和饲料粮安全，中央也提出“实现谷物基本自给，口粮绝对安全”，但也有不少学者关注大豆安全问题。现有粮食概念有待更加明确的分类，避免概念混淆引起的各种异议。20世纪中国要解决的最基本问题是温饱问题，当时政府把国际通用的食物安全等同于粮食安全，是可以理解的。但随着收入提高和城市化等带来的食物消费结构改善（或非主食的副食品食物消费的增长），粮食安全概念有待进一步理清。粮食安全与食物安全定义的差异、口粮（主食）与饲料粮（用于生产畜产品）的差异，使许多人在讨论和研究甚至为政府建言献策的时候，难免会出现有意或无意的概念混淆现象，从而影响公众、市场及农业领域各利益攸关方的决策。为使粮食安全保障更加精准，粮食安全概念有必要向深度和广度延伸。从深度上，强调稻谷与小麦的口粮安全，关注饲料粮和畜产品安全的权衡问题；从广度上，应该更加关注食物安全与食品安全问题。在保障粮食安全方面，政府关注的粮食范畴体现出的与时俱进已经超过社会和不少学者讨论的粮食概念。中央与政府于2008年提出确保粮食自给率95%以上目标，包括谷物、薯类和豆类。到2013年，粮食安全的目标更加精准，提出的是“谷物基本自给、口粮绝对安全”，这是中央在不同时期根据中国社会经济发展和形势变化的需要做出的实时调整，特别是近期的调整避免了传统粮食（水稻、小麦、玉米、其他谷物、豆类和薯类）的笼统概念，使新时代的粮食安全（“谷物基本自给、口粮绝对安全”）目标更加精准。近年来的水稻、小麦和玉米三大谷物的国内供给超过了国内需求。2.国际市场不确定性问题。受疫情影响，近期部分国家对大米和小麦等出口采取了限制或管制措施，消息传到国内后引起社会各界普遍关注。确实，在疫情全球爆发初期，部分国家为确保本国充足的粮食供给保障采取了对部分谷物出口的管制措施，并导致短期内国际谷物市场价格的波动，这是事实。例如，越南等国家因担心水稻生产受到干旱等气候因素影响，加上新冠疫情来临，为确保其国内大米供给，3月份出台了出口配额等管控措施。在疫情爆发初期，小麦出口管制也时有发生。例如，哈萨克斯坦在3~4月份就出台了对出口面粉的临时管制（但没有限制小麦出口，因为当心疫情影响小麦加工厂的开工）。以上部分国家谷物出口的管制措施，加上疫情对全球制造业和服务业供应链的影响以及中美科技脱钩风险等国际形势变化，使许多关心粮食安全的公众和学者也担心起粮食国际贸易风险，甚至认为全球粮食市场开始进入了前所未有的不确定时期。但现实并没有向许多悲观者想象的方向发展，全球谷物和大豆贸易不但没有下降，反而有所增长。越南在大米出口临时管制期间对国内粮食安全风险开展评估，之后于3月31日取消了临时限制大米出口政策，近期还加大了大米出口力度。哈萨克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，实施不久改为国家可监管的出口配额政策。而粮食出口大国（北美、南美和澳洲等国家），他们的农业发展和农民增收高度依赖粮食的出口市场，不可能出台限制令。同时，与制造业及高新产业全球供应链不同，粮食全球供应链相对简单，简言之就是简单的买卖关系，没有什么特别会被“卡脖子”的技术，而且中国是进口大豆和玉米等粮食，而不是出口粮食、占领其他国家市场。除非出现大国之间的战争，否则粮食等大宗农产品难以出现不可控的贸易风险。相关国际组织警告新冠疫情可能造成数以亿计的饥饿与贫困人口，也被部分媒体和学者作为近期我国粮食安全和贸易风险加大的依据。联合国粮农组织和世界银行等国际组织警告的是新冠疫情全球大爆发已经并可能还将继续对各国人民的就业和收入以及食物市场流通等产生影响，从而将会给全球（特别是许多发展中国家）造成数以亿计的饥饿与贫困人口，但疫情对粮食生产影响有限，FAO还预测2020年的粮食生产和贸易将出现双增长。中国同许多发展中国家不同，新冠疫情对中国低收入或贫困人口的影响极其有限，更不用担心出现大批人口的饥饿现象。3.政府小麦收购量下降问题。近期传出国家小麦收购量同比下降的消息，再次引发