城管执法存在的问题及对策研究

城管执法存在的问题及对策研究城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，城管执法的工作范围大体来说就是管理城市的市容市貌、违章建筑、环境保护等，涉及社会生活和生产的各个层面，城管的职责主要是（1）、贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。（2）、组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施。（3）、负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作。（4）、负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作。（5）、负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作。（6)、负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作。(7)、承办市政府及市市政管委交办的其它事项。由此看来城管工作与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。城管人员作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，他们的行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，如湖南临武城管打死瓜农，延安“5.13”城管打人事件和延安“9.16”城管踩头事件等。不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与我国以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。一、城管执法中存在的主要问题及其原因分析在城市管理中，由于作为执法方的政府部门有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而被执法者确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：1.落后的城管执法观念当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，而行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏感。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了当前我国社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理仅仅看成是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺，执法部门与被执法者处于直接对立的状态。这致使当前社会不断出现城管暴力执法等恶性事件，进一步激化了执法者与民众的矛盾。2.执法人员的素质低下在新形势下社会对执法队伍的素质要求在不断提高，但我国的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，没有坚持为人民服务的宗旨，以及从群众中来，到群众中去的工作路线。这都与重使用，轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了便利。部分城管在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示相关证件也不说明执法理由便直接对被执法者进行处罚，执法无程序或程序简单化的现象造成执法者和被执法者地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。3.城管执法程序不规范城管执法人员是代表政府在执法，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行为时，部分情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中程序违法、徇私枉法、人为剥夺当事人权利的现象也时常发生，如没收小贩商品却不开出罚单，没有对被执法者说明具体违法情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将被执法者的商品推翻、或进行捣乱等，这些都严重损害了城管队伍的社会形象。根据我们在青岛市的调查显示，市民对城管工作的满意率只有37％；17%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；20%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；26%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法工作中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等不良现象。4.缺乏相应的法律保障机制到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着被执法者的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”，也就出现了河南城管集体上访事件。同时，由于没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围呈现不断扩大的趋势，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，由于缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就容易导致城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。二、化解城管暴力执法的相关对策1、理顺关系在解决城管执法当前面临的执法困境时必须首先认识和理顺四个关系。一是正确认识和处理好经济社会发展阶段与城管执法发展阶段的关系。从某种意义上讲，城管执法工作面临的问题是与目前社会发展阶段相适应的，它受到我国经济结构、社会结构和文化结构的影响与制约。当前，由于我国处于经济社会高速发展、社会矛盾日益突显的特殊阶段，街面小摊贩、黑车、街头小广告等活动的存在有着其合理性与必然性，要想彻底清除这些现象，不可能一蹴而就，这将是一个漫长和艰巨的过程。因此，必须把城管执法工作放到当前的我国社会发展的大环境中来看待，对城管执法的目标和效果不能定得太高，也不能定得太低，而是要做好长远性、战略性分析和研究，通过深化体制改革逐步破解各类城市管理难题。二是正确认识和处理好以人为本与严格执法的关系。作为一个执法机构，城管执法部门必须牢固树立严格执法的理念，履行好各项行政执法职能。在执法过程中，首先必须戒除有法不依、执法不公、违法执法、以言代法、以权压法，同时必须防止越权执法，弃法不为和办人情案、执人情法等问题的出现。但必须清楚的认识到，城市管理的目标是提高市民的生存质量，城管执法既要既要满足城市管理秩序的要求，也必须满足城市弱势群体的生存需求，体现和谐社会的包容精神。三是正确认识和处理好管理与服务的关系。城管执法是城市管理的末梢环节，归根到底是城市管理的一部分，必须把管理放在执法之上，切实履行好管理的职能。城管人员在执法过程中必须牢固树立服务意识，处理好管理与服务的辩证关系。这一方面要求城管人员通过加强服务，寓服务于管理之中，提高城市管理的水平。另一方面城管人员要通过加强服务，努力赢得群众的支持，使群众主动参与到城市管理中来。城管执法部门要坚持把群众的利益放在首位，加强和人民群众的沟通与联系，就将会得到群众的理解和支持，工作中出现的很多问题将会迎刃而解。四是正确认识和处理好树立自身良好形象与有效应对社会舆论的关系。总的来看，目前社会舆论对城管执法的评价较为负面，对城管执法工作也产生了不利的影响。作为城市执法部门，应当客观、理性地对待各种负面的新闻报道和社会舆论。一方面，要承认当前城管执法队伍整体素质确实还不够高，一些执法行为确实存在着问题。另一方面也要看到，一些新闻媒体为了吸引读者眼球而故意夸大事实，报道时带有片面性。因此，城管执法部门不应把过多的精力放在如何应对外界报道和评论上，而是应当以我为主，切实抓好自身队伍建设，提高执法水平，努力营造良好的自身形象，用良好的工作表现和成绩促使社会舆论实现转变。2、转变理念一方面，受传统观念的驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为都定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视摆摊的小贩们只是管理的对象，另一方面，服务意识相对缺乏。城管执法人员重管理轻服务，难以为市民和基层群众提供方便快捷的优质服务。服务意识的欠缺，使广大人民群众很难了解城管执法队员的艰辛，更不能理解城管执法工作的难处，从而削弱了执法的效果。城管人员首先应该明白自己的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，这种暴力执法行为不仅难以解决弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去可能还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，城市管理人员应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为被执法者大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，当人的需求与城市管理的其他需求发生矛盾时，人的需求必须放在第一位，要尊重人、依靠人、服务人，实现城市管理的“人性化”。因此，政府更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。3、完善法律由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到被执法者的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，以此来不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。4、规范程序城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守法律程序。程序合法是实体合法的基本保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量来保障各项制度规范化运行。5、提高素质城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视城管队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以此来逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育工作，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。6、改进方式城管部门要不断改进城管执法方式方法，提高城管执法水平。继续探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，努力实现城管执法机关的文明执法。积极构建城管部门与社会公众的互动机制，调动公众参与城市管理的积极性，特别是调动利益相关者和相对人的参与，努力解决实践中取证难和执行难的问题。