美国军事实力的源流：战略管理与规划能力

美国军事实力的源流：战略管理与规划能力2012-10-21知远战略与防务研究所李健郭慧志一、前言一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体，其轴线就是国家安全战略（或称大战略），轴线直则运转稳；陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成，其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度；着力点则由民族利益（或称国民特性）和国家利益组成，显而易见，两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小，同时也构成了各层级战略文化背景；而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。作为世界上唯一的超级大国，美国的全球战略举世瞩目，其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础，通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径，来输出其价值观。美国的战略体系可分为三个层次，即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设，由国防部统筹各种资源进行军队建设，并具体负责国防战略的制订，这充分体现了美军文人治军的理念，旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向，需要军事战略来进行具体操作，军事战略是由参谋长联席会议负责制定，重点是军队能力建设和设计联合作战方针。美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式，对于美国安全战略的演化过程不再赘述，本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题[1]。二、美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想，即将国防部想定为一个超大型企业，其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P”模型[2]：战略首先要进行规划（Plan），以实现一定的目的，而要在竞争环境中实现某种目的，必须要采取一定的谋略（Ploy），规划是普适的，而谋略则是具体的。战略又是一种模式（Pattern），是过去成功经验的凝练；定位（Position）则是组织在竞争环境中的地位，以及通过何种产品（手段及方式）来实现战略；战略又是某种观点（Perspective），即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。以上的“5P”模型适合于各种企业，而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业，并处于近乎垄断的地位，其定位非常明确——确保其全球主导地位（Position）。结合自二战以来成功的经验，美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式（Pattern）。就美军战略而言，观点（Perspective）是自底向上的意见搜集行为，将其反馈给决策者，美军要求作战指挥官由下而上，评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响，向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上，再通过制定新的规划（Plan）和实施某种谋略（Ploy）来完成其军事战略。美军的战略管理可粗分为两种，一种是四年制的，以四年防务评估（QDR）为核心，对过去四年中的美军建设进行评审，找到合适的模式（Pattern），对未来世界安全环境作评估，确立地区性定位（Position），进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的，主要是为了契合政治需要，即每四年一次的政府更替。另一种战略管理是短期的，即年度管理，通过制定年度战略规划，结合国防预算，实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排，如最新的FY2012-2013战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]：一是在今天的战争中取得优势地位；二是防止与遏制冲突；三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜；四是保留并增强全志愿部队；五是改革国防企业的业务和支援职能。事实上，美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]：一是在今天的战争中取得优势地位；二是保留并增强部队；三是防止与遏制冲突；四是为大范围突发事件做准备；五是在整个国防部内培养节约型文化。从这两个版本的比较可以看出，不同的优先级决定了不同的战略行为，而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。图1：美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略目标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]：图2国家战略指导系统框架在图2中，首先指明了总统和国防部长的角色，从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系，对军队进行指挥（统一指挥计划）和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统（JointStrategicPlanningSystem，简写为JSPS）的建立，其核心是机密级别的联合战略能力规划（JointStrategicCapabilitiesPlan）。具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任，战区战略是美国特有的战略，在许多国家看来是国家战略层面的方针政策，在美国看来则是地区性战略，这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作，即所谓的作战计划（OPLAN），如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中，联合战略规划系统（JSPS）和自适应规划与执行（AdaptivePlanningandExecution，简写为APEX）在统一指导下，共同完成计划的实施，这就是战略和战役层的互动，自适应规划与执行（APEX）由参谋长联席会议主席CJCSM3122系列手册所中规定，用于取代老版本的联合作战计划与执行系统（JOPES），该作战计划系统更为灵活，有多种选项，可快速分析和评估。可便利升级，适合于跨机构信息互通及合作，适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在，目前这项工作正在进行之中。1、顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件，除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外，还有统一指挥计划（UCP）、军队应用指南（GEF）、军队发展指南（GDF），所有这些文件，构成了战略指导系统的顶层。（1）统一指挥计划（UnifiedCommandPlan，UCP），这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明，事实上，至少还有两个文件有类似的说明，一个是《美国武装部队准则》（DoctrinefortheArmedForcesoftheUnitedStates），还有一个是《部队统一指挥备忘录》（theForcesforUnifiedCommandsmemorandum），不过UCP是最权威的文件，被设定为内参级（FOUO）。除了传统的六大地区司令部外，美军还注重四个职能司令部的作用，例如，在2001年“911”恐怖袭击之前，USSOCOM（特种作战司令部）的首要任务是在行动中进行作战指挥支援，包括组织、训练和装备特种部队，进而将它们投入作战，支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统一指挥计划（UnifiedCommandPlan）”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁，同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役，对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化，在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配，然后形成给联合参谋部（JointStaff）的建议[8]。（2）军队使用指南（GuidanceforEmploymentoftheForce，缩写为GEF），是战略到战役层面的链接指导，作为保密性文件，军队应用指南包括：安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订，与参联主席的JSPS是并行和互补关系。（3）军队发展指南（GuidanceforDevelopmentoftheForce，缩写为GDF），是军队的长期（20年）发展计划，2008年首次发布，取代了过去的战略计划指南（StrategicPlanningGuidance)、转型计划指南（TransformationPlanningGuidance）、态势指南（PostureGuidance）、科技战略指南（ScienceandTechnologyStrategicGuidance），以及若干零碎的计划指南，是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用，而GDF就是军队建设，也就是我们前述的战略规划的两个要点。2、实施层——美军联合战略规划系统（JSPS）在国家战略指导系统架构下，联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统，这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件，这些文件均由联合战略规划系统产生，主要包括5个重要文件[10]：l国家军事战略（TheNationalMilitaryStrategy，简写为NMS）。l联合规划文件（JointPlanningDocument，简写为JPD），参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见，国防部长根据其意见，制订国防规划指导（DPG），然后启动“规划——计划——预算——执行”系统（PPBES）。l参谋长联席会议主席计划建议（Chairman’sProgramRecommendation(CPR)，该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案，修改或扩充联合规划文件的指导性。l联合战略能力计划（JointStrategicCapabilitiesPlan，简写为JSCP），根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划，战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划（OPLAN）中，联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划，例如，“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11]，就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI3110.01《联合战略能力计划》所规定，是由参联会下属的战略与政策局（J-5）负责完成。l参联会主席计划评估（Chairman’sProgramAssessment，简写为CPA），是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录，以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局（J-8）负责进行。由此可见，联合战略规划系统是以两条线进行的，一条是军事战备和军事计划，以战略与政策局（J-5）为主，内嵌军队使用规划，外接到自适应规划与执行系统；另一条则是国防项目管理，即PPBE系统，为军事行动提供技术和资源支持，内嵌军队建设规划，外接到国防部相关项目管理系统，在规划方面，以兵力结构、资源和评估局（J-8）为主。军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划（JSCP）。以上仅对JSPS进行简要介绍，具体内部结构因为属于美军保密核心框架，只能做理论层面的研究。四、美国国防战略规划流程国防战略规划的重点是：军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力，“使用”就是部队的部署与行动，旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险，军队建设也有其内在风险，为了消除内在风险、提高效率，美军在