共同富裕背景下乡贤治村的内生动力与法治化路径

共同富裕背景下乡贤治村的内生动力与法治化路径一、引言：以T市H区Y乡为研究样本村级组织作为国家政权的神经末梢，影响着国家政策与法律的落地生效，关涉亿万农民的福祉，而村级组织发展质量又与村干部的素养和能力密切相关，培养造就一支“懂农业、爱农村、爱农民”的工作队伍是实现乡村振兴的重要条件。因此，各地都把吸引外出村民回归参与乡村发展和治理作为乡村振兴的重要举措，越来越多的返乡精英参与到家乡的治理当中。在笔者所处的浙江省，乡贤担任村主职干部已成为常态。在这样的情况下，充分发挥乡贤在村庄治理中的积极作用，避免出现小部分精英凭借其自身优势占有治理资源，并运用治理资源为自身谋取利益的现象（“精英俘获”）[1]，防止发生由少数人控制村庄权力和资源（“寡头治理”）[2]的不良现象，成为当下乡村振兴的当务之急。笔者作为选调生曾在浙江省T市H区Y乡挂职副乡长两年，对回归乡村的乡贤参与村级治理实践有着亲历式的观察与问题导向式的思考。通过T市H区Y乡这个当下乡贤治村的样本，能够以点带面地窥见中国乡贤治村的概貌。Y乡地处浙江省T市H区西部山区，位于C水库北岸，面积98.22平方公里，下辖11个行政村，户籍人口1.3万人，常住人口约3000人。Y乡自然地理特征为“九山半水半分田”，经济发展水平偏低。因地处偏远山区、C水库上游，受水源地保护限制，自2015年起，区政府取消对Y乡的工业指标考核，产业主要以农业和旅游业为主，基本没有工业。青壮年多数外出务工，村落空心化和人口老龄化问题严重，村集体经济发展缺乏活力。Y乡村庄的乡贤精英很大一部分都是在外经商获得一定财富后，再返回家乡通过竞选担任村干部，参与村庄治理。以2020年的村党支部换届选举情况为例，在11个行政村中，10个村的一肩挑村支书、村主任有在外经商经历，其中7位由商转政回乡发展，有3位仍然经营企业，且2位村支书所经营的企业规模高达千万元以上。比如，J村支书在苏州承租了2栋楼的经营权，年收入非常可观；K村支书在H区城区经营一个模具厂，年收入也高达千万元。二、乡村治理的既有格局与乡贤精英的村治参与（一）乡村治理的既有格局有学者认为，改革开放后的很长一段时间内，我国农村基层形成了“乡政村治”结构，即国家在乡镇建立基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一结构为基层保留了足够的空间，农民获得了前所未有的自由和权利[3]。随着2006年农业税的全面取消，以及生育观念变化带来的农村计划生育工作难度下降，农村基层组织得以从税费征收和计划生育任务中解放出来，村干部的主要工作转为给村民提供优质的公共产品和公共服务。乡村治理中，逐渐形成了三个圈层结构：国家为上层行动者，乡镇基层政权与村级组织为中间层结构，日趋分化的农民则构成社会力量的底层[4]。Y乡的情况总体符合上述理论模型的推演，但在具体细节上表现出一定的地域特色。1.向农村输入资源的国家我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。取消农业税费后，对于乡村而言，国家从资源汲取者变成了资源输入者，通过工业反哺农业、城市反哺农村和资源政策倾斜等各种方式向农村输入资源。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，启动实施乡村振兴战略，输入到乡村的公共资源和项目大幅增加。这里的项目特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式，其与财政转移支付的“专项化”演进以及国家职能部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关。随着项目资金增加和规模日益增大，除了工资和日常性支出之外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，项目承载着政策意向，勾连着中央、地方和村庄之间的权力、利益和创新关系。2.治权弱化的乡镇政府乡镇政府是国家在乡村社会治理职能上的主要承担者，其角色和功能随着国家目标以及国家与农民关系的变化而变化。农业税费时代，乡镇政府承担的主要是税费收取职能，村级组织以及村干部在乡镇政府的领导下，开展公共产品的供给工作和收税、计生等管理工作，乡镇政府与农民的关系较为紧密。农业税费取消后，乡镇政府缺少农业税费这项收入，出现财政困难、资源匮乏等问题，导致政策执行能力与公共服务能力减弱，整体治权弱化。原本因税费征收而紧密联合的乡镇政府和村级组织逐渐分流，乡镇政府与农民的关系日益松散[4]。乡镇政府既是上级政府向乡村社会延伸、实现管理权的机关，也是广大村民的父母官，既要承担大量的上级政府委托或者法律法规授权的管理任务，又要本着“为官一任，造福一方”的精神为当地村民谋福利，虽然这两者从根本上讲目标是一致的，但在具体操作环节仍然经常出现鱼与熊掌不可兼得的情况。乡镇政府面临着城镇化与乡村社会发展之间的矛盾、农业与其他产业之间的矛盾、对上负责与对下负责之间的矛盾，这些难以解决的矛盾必然导致乡镇政府对乡村社会治理权力的弱化。3.多元角色的村级组织村级组织主要由村党组织、村民委员会、村务监督委员会和村股份经济合作社组成。村党组织领导村庄的全局工作，在实行村级组织“一肩挑”后，村主任由村支书兼任，在上级党委的领导下开展工作，不仅要对下负责，还要对上负责。首先，村级组织是党领导下的基层组织，村级组织的核心部分与党在农村的基层组织（村党支部等党组织）合一。党的领导通过“一肩挑”书记及党员村干部、村民中的精英党员等得以实现，中央的方针、政策、决议可以无障碍地直达乡村各个角落。其次，村级组织的底色仍然是农村基层群众性自治组织，组织好村民的自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是其主要功能，这一功能主要通过村民委员会、村务监督委员会来实现。再次，村级组织也是促进村集体经济发展、带领村民实现共同富裕的经济组织。进入新时代，村级组织除了挖掘本村现有资源，实现提升农产品附加值以外，更多的是承接乡镇和上级政府的转移支付项目，发展村庄内的第二产业和第三产业。在调研过程中，笔者作为J村的村官，J村不少村民在与笔者交谈的过程中多次提到“没有项目就没有钱”“如何才能多拉几个项目到我们村”等话题，表达了村民敦促村干部承接支农项目的意愿。4.分化差异的村民经过改革开放四十余年的发展，乡村社会早已不是整齐划一，铁板一块。一小部分村民凭借得天独厚的先天条件和自身的辛苦打拼，在较短的时间内集聚了大量的财富和资源，成为乡村社会的上层精英；一部分村民紧随其后，成为乡村社会的中间阶层；大部分村民，在国家政策的利好和乡村精英的带领下，勤劳尽责、踏实肯干，过上了小康生活。一部分人先富起来不是目的，先富带后富，最终实现共同富裕才是社会主义的本质。事实上，一小部分通过各种方式先富起来、积累了较多的财富和资源的本土精英，自然而然地成为其他村民争先学习和效仿的对象，为其从事乡村治理工作奠定了基础。（二）乡贤精英参与村治的制度功能与潜在风险在面对外来的反哺资源时，出于节省交易费用的需要，客观上必须以乡贤精英作为代理来承接，但是，因为乡村普遍缺乏良善治理，乡村内部大部分收益被大农户和精英占有，出现大户治理与“大农吃小农”型的合作，乡村公共利益被侵蚀[6]。一言以蔽之，参与村治的精英扮演的角色由“代理人”（既是国家利益代理人，又是村庄利益当家人，集政府行政任务和村民自治利益于一体）[7]转变为“经营人”，村干部理性经济人的私人属性必然驱使其在村庄经营活动中谋利，将其公共身份与地位转化为个人的经济收益。“精英”与“寡头”往往是相互关联的，“精英”的自利动机一旦膨胀，不受基层民主和村民自治的约束，则必将异化为“寡头”，由乡村治理和共同富裕的带头人变成被权力和资本裹挟侵害村庄公共利益、阻碍乡村振兴的绊脚石。当然，乡村精英并不是单纯地追求经济利益，个体理性、市场理性、乡村弱社会、政府支农项目资源输入和各级政府的政策激励成为形塑返乡精英参与乡村治理的驱动力[8]。正是这种多元动机和诉求为返乡精英在自利与利他、个人与集体、家庭与村庄之间寻求平衡留下了空间。更为重要的是，在我国当下乡村社会普遍“空心化”、乡村振兴出现“结构洞”的背景下，返乡精英作为“结构洞”中介者具有天然的优势[1]，对破解诸如个体农民原子化、缺乏组织、动员成本高、交易费用高等乡村振兴中的各种困难和问题具有不可替代的作用。因而，尽管面临精英俘获和寡头治理的风险，依靠乡贤兴村治村仍不失为当下推进乡村振兴的一条可行路径，关键是要在充分发挥乡贤精英兴村治村“代理人”“中介者”“带头人”等积极作用的同时，规范和约束乡贤精英的自利行为，防范和化解其角色异化的风险。三、乡贤兴村治村推动乡村善治的动力机制Y乡的村庄大多并未因城市发展带动工商业发展，带来土地的非农使用、大量资源涌入、土地利益变现，因而属于“非利益密集型村庄”[9]，村干部在村中的可图利益相对较少。但Y乡的乡贤精英在治村的过程中也奉行着“内外有别”的行为逻辑。在社会分化程度高、村社道德规范约束力低的农村，乡贤兴村治村通常采用村内村外一致、遵循投资回报规律的市场主义逻辑；在工商业欠发达的农村地区，乡贤在村外仍然遵循市场主义和陌生人社会逻辑，在村内遵循的则是熟人社会逻辑，村社道德规范、村规民约依然发挥较强的行为规范作用。社会分化程度、乡村道德约束是两个短期内难以改变的因素，行政规约却可以及时作出调整。当政府对乡贤村干部采取强规约激励时，乡贤兴村治村的市场逻辑会被压制，而道德逻辑会被激励，因此，建立制度化的行政规约激励机制，能够有效解决转型时期农村社会道德约束力下降的难题[10]。（一）政绩动力：基层政府的约束激励当乡贤精英通过选举、任命的方式成为村干部，从而进入乡村社会治理体系核心之后，其不仅是村民自治的组织者、村庄经济社会发展的带头人，也是国家政权向乡村社会延伸的触角。各级政府通过行政委托或者项目式激励等方式将政府行政管理和公共服务等任务交由村级组织具体实施，并通过党对基层党组织和党员的组织动员、考核监督等方式将官僚制的“压力型”体制复制到村庄，将压力传导到担任村级党组织和村委会干部的乡贤精英身上。党和政府对乡贤兴村治村行为的约束主要体现为三个方面，即前端警示预防、中端管理考核和后端监督查处。前端约束主要体现在换届选举中，基层党政机关对村干部候选人的审慎选择和干部任职教育培训。村两委换届选举是各类矛盾问题的多发期，容易出现贿选、拉票等乱象。Y乡政府在选举之初就做好宣传和教育工作，要求村干部“遵守政治纪律、不能损害村民和村庄利益”，这既是参选的基本前提，也是当选的必然要求。中端约束主要体现在乡对村的日常管理和考核上，如每季度的“头雁领航·村村竞赛”比拼，通过对各村党建指数、平安指数、清廉指数等多方面的考核打分，并最终排出名次，来实现对村级事务的监管。后端约束主要体现在乡镇纪检监察部门的监督上，监督对象由党员干部扩大到非党员干部，从事后被动处置到事前主动预防，形成了小微权力监督的网状格局，为村级组织的清正廉洁提供了保障。（二）声誉动力：乡村道德机制的规约激励乡土社会蕴含着一套自我维系的治理规范，这套规范中的一部分被上升为国家意志，被制定为国家法律法规，成为国家正式制度的组成部分，但仍有相当大一部分并未被正式制度体系所吸纳，而是以非正式制度的形式存在，其中不乏乡村传统和道德规范。熟悉并尊重这套道德机制的人方能在乡村社会立足。无故破坏乡村传统和道德规范，则可能遭遇各种非正式的惩戒。处于村落结构上层的乡贤村干部若要依靠这套非正式制度，把它作为乡村社会治理的重要工具，则必须带头遵守这些非正式制度，以高洁的品行为自己兴村治村的权威添砖加瓦。乡贤村干部在外经商获取了一般村民难以企及的财富，往往对村级组织提供的工资等经济报酬忽略不计，部分人甚至在参政之初就宣称自己不领取村委的工作报酬，在治村的过程中还往往自行出资来增进村庄福利或帮助村民解决困难。村民也相信乡贤村干部一般不会侵吞村集体经济资产，从而减少了不信任感。这种良性互动使得乡贤在乡村场域内具有了普通村民难以企及的道德优势，这种道德优势又会降低乡贤兴村治村的成本。但是，通过当兵、上学、经商等渠道成功进城的精英早已经脱离农村，其行为准则和工作理念都深受城市生存法则的影响，因而返乡村干部在处理村级事务时也会出现手足无措的情况