中国共产党问责条例解读

《中国共产党问责条例》解读一、《问责条例》制定背景概述（一）制定背景和出台意义党的十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开创了党的建设新局面。习近平总书记反复强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把问责作为从严治党利器，先后对一批在党的建设和党的事业中失职失责典型问题严肃问责，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。为规范和强化党的问责工作，2016年7月党中央制定了《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）。《问责条例》在第一条开宗明义地明确规定：“为全面从严治党，规范和强化党的问责工作，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”《问责条例》以党章为根本遵循，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，着力解决一些党组织和党的领导干部党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、不担当、不负责等突出问题，《问责条例》的出台，是“把纪律规矩立起来”这项工作的重要组成部分，《问责条例》是成文的纪律规矩的重要内容，铁面问责，其根本目的在于督促从严治党的责任落实，唤醒责任意识，激发担当精神。《问责条例》体现了党的十八大以来管党治党理论和实践创新成果，是全面从严治党重要的制度遵循，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有十分重要的意义。（二）指导思想《问责条例》规定，“党的问责工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。”党章总纲明确规定，“中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观作为自己的行动指南。”开展党的问责工作，必须以此为指导。习近平总书记系列重要讲话精神是马克思主义中国化最新成果，指明了党的问责工作的方向，必须贯彻到问责工作的各方面和全过程。“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，是我们党引领中华民族实现伟大复兴的战略布局。加强党的领导是根本目的，加强党的建设是根本途径，全面从严治党是根本保障。有权必有责、有责要担当、失责必追究，是习近平总书记关于问责工作的核心思想。通过规范和强化问责工作，一方面要落实党组织管党治党政治责任，另一方面要督促党的领导干部践行忠诚干净担当。二、《问责条例》重点解读（一）覆盖各级党组织，通过问责督促责任落实《问责条例》明确规定，“党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。”“问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。”问责条例对问责工作的概念作了明确界定，首先明确了问责工作的主体和对象，即谁来问责、对谁问责的问题。问责的主体是有管理权限的党组织，包括从中央到地方的各级党组织；问责的对象是失职失责党组织和党的领导干部，体现了党组织和党的领导干部“有权必有责，有责要担当”。针对党的一些领导干部不能正确认识权力与责任的关系，责任担当缺失问题，问责条例明确规定：“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。”这是对权责对等规则的充分肯定和对权责关系的明确规定。而问责条例规定的“依规依纪、实事求是”的问责原则，为问责中落实权责对等提供了根本遵循。《问责条例》明确了问责工作必须落实分级负责的原则，从中央到地方，层层压实责任。除了自上而下分级负责的原则，《问责条例》不仅把问责的责任落实到党委（党组）、纪委（纪检组），也分解到组织、宣传、统战、政法等工作部门，这是问责制度的一个重要创新，体现了全面从严治党要细化落实责任、层层传导压力的鲜明态度。同时，条例还突出强调问责重点是主要负责人，突出了“关键少数”。（二）六种问责情形，体现纪法分开、纪在法前十八大以来，党中央把问责作为管党治党利器，针对此前有关问责的党内法规中问责主体不明确、事项过于原则、方式不统一等问题，《问责条例》对党组织和党的领导干部将被问责的六种失职失责的情形进行了明确具体的规定。这6种情形概括起来包括：党的领导弱化，在推进各项建设中，或者处置重大问题中领导不力，出现重大失误等情形；党的建设缺失，党组织软弱涣散，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式等削弱党执政的政治基础的问题；全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软等情形；维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，特别是维护政治纪律和政治规矩失职等情形；推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制等情形；其他应当问责的失职失责情形等。《问责条例》从六个方面具体规定了党组织和党的领导干部失职失责需要问责的情形，前五条是主体内容，第六条是兜底条款，紧扣全面从严治党的方方面面，同时也与行政问责事项区分开来，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定，体现了坚持依规治党，纪法分开、纪在法前的原则。（三）七种问责方式，可以合并使用现有各类问责规定中，共有十四种不同问责方式，包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、公开道歉、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪军纪政纪处分、移送司法机关依法处理等。《问责条例》问责条例对既有各类问责规定中的问责方式进行了规范，区分党组织和党的领导干部两种不同对象，根据情节轻重规定了共七种问责方式：对党组织的问责方式有三种，包括检查、通报、改组；对党的领导干部的问责方式有四种，包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分，其中诫勉既包括谈话诫勉，也包括书面诫勉；组织调整或组织处理包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。条例还规定，这些问责方式，可以单独使用，也可以合并使用。这主要是考虑到在问责实践中，有时要进行组织处理，也要给予纪律处分，这时就要将两种方式合并使用，“双管齐下”。（四）重视问责的可行性，规定问责时限、实行“终身问责”问责，从近期看是坚持问题导向，重点解决不担当、乱担当问题的迫切需要；从长远看，是促进全面从严治党标本兼治的重要组成部分。明确上述问责的必要性后，对问责的可行性必须高度重视。制度的生命在于执行，作为一部党内问责工作的基础性法规，《问责条例》对问责情形、问责程序等作了明确而原则的规定，目的是为各地区各部门各单位紧密联系实际细化问责工作、制定实施办法、抓好贯彻落实留下余地。《问责条例》明确规定，“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。”条例还明确规定了问责决定作出后如何执行等细则，特别是要求受到问责的领导干部书面检讨的同时，还要在民主生活会或者其他党的会议上作出深刻检查，建立健全问责典型问题通报曝光制度，保证问责达到最终效果。此外，条例特别规定：实行终身问责，“对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。”（五）综合运用多种立法技术，体现问责的“全”与“严”问责条例第六条，使用“列举式”立法技术，把“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责”，应该被问责的五种情形，即应该被问责的具体情况，一一列举出来，使问责条例的具体规范趋于明晰，对党组织和党的领导干部的行为具有明确的指引作用。但是，因主观认识局限，可能会带来问责情形列举不全，这必然导致问责不全面。由于问责条例作为中央党内法规具有稳定性，不能朝令夕改，因而，有可能会由于社会变迁，随时出现或发现新的问责情形，却于法无据、难以问责，即使启动问责条例修改程序，在修改过程中也会出现问责空档。鉴于此，问责条例在列举问责情形时加上了兜底条款，即第六条第六款“其他应当问责的失职失责情形”。问责条例中使用“兜底条款”这项立法技术，将第六条中列举的应该被问责的五种情形中，没有包括的，或者难以包括的，或者随着社会情势的变迁，现在还无法预测的，纳入问责项，这有利于减少因主观认识局限带来的问责情形列举不全，导致问责不全面，也有利于问责主体依据条例的精神和原则，适应社会情势的变化与需要，行使自由裁量权，将一些新出现或新发现的应该被问责的情形，通过这个兜底条款来予以适用，从而保证问责全天候、全覆盖、无空档。这就弥补了使用列举式立法技术可能造成的缺陷，充分体现了问责的“全”与“严”。