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公共政策学-1-第一章、绪论一、公共政策：可以一般地定义为国家、政府及执政党为公共物品的生产及供应、为宏观调控经济及社会的运行而作出决策，它不同于市场决策（个人决策和企业决策）。现代政治学是政府对社会公共利益分配的动态过程。（一）国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。（二）“政策”的内涵。1、由特定的主体制定及执行，具有法定的权威性。2、具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的;在一定历史时期起作用，有时效性。3、由一系列行为所构成的行动过程。4、是一种行为准则或行为规范，带有强制性，必须为政策对象所遵守。（三）本质及功能的表现。1作为政治控制或阶级统治的工具。2作为公共管理的手段。3作为利益关系的调节器。（政策引导和规范人们，并促使人们引导和规范他人。）二、政策系统的定义与划分。（一）定义：公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。（二）政策（公共决策）系统的划分：信息、咨询（参谋）、决断、执行、监控子系统。1、信息子系统：由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。（信息充分原则是公共决策的基本原则）2、咨询（参谋、智囊）子系统：由思想库（现代政策研究组织）以及各种专家、学者所组成的子系统。3、决断子系统：也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。4、执行子系统：由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成。5、临近子系统：体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统。三、政策主体、客体与环境。公共政策学-2-（一）政策主体：直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和公民（选民）。（二）政策客体：指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）或所要发生作用的社会成员（人）两个方面。（人们在社会生产和生活中存在着各种复杂的关系，最基本的是利益关系。政策最基本的特征：充当人们处理社会问题，进行社会控制及调整人们之间关系特别是利益关系的工具及手段。）（三）政策环境：指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括自然环境、社会环境。1、社会经济状况：社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。2、体制或制度条件：体制是指国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。3、政治文化：政治文化的各个层次——政治意识、政治价值观和政治理想等。影响或制约公共政策过程。4、国际环境。四、政策过程的定义：本质上是一种政治过程。是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现的一个动态的运行过程。五、两种基本的公共决策体制。（1）民主的决策体制：（决策成本和公民偏好）直接民主制和代议民主制。直接民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定由选民或公民直接投票决定；代议民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定是由选民或投票人选举出代表，再由这些代表做出公共决策。（投票规则的成本有外在成本和决策成本两种，可以用来衡量投票规则的相对优势，如一致同意规则。）（2）非民主的决策体制：独裁决策体制。公共决策或公共物品的供给取决于独裁者本人的偏好，由他（们）说了算，且他（们）宣称自己是为社会或公众作决策，标榜其偏好与公众的偏好一致，符合公共利益，但实际并非如此。六、政策过程的阶段途径（阶段启发法）：（教科书途径）该途径将政策过程公共政策学-3-划分为一系统阶段或环节――通常包括政策议程，政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段，并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。（1）成就：简化决策过程；带来众多关于政策过程各阶段研究的成果；为了解现实政策运行提供有用的概念框架。（2）局限：用线性观点看待各阶段关系、对政策过程解释不充分;未深入探究政策过程中的因果关系；对政策实践了解片面、应用有限、难以用于预言。七、政策过程的新理论框架。（1）制度理性选择框架：其焦点是，制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。（2）多源流框架：将政策过程看作由问题流、政策流、政治流三股源流所构成的过程。（3）中断－平衡框架：认为美国的政策制定过程以被短期的重大政策变化所打断的长期渐进变化作为特征。（4）辩护联盟框架：主要关注政策次属系统中辩护联盟（来自于不同机构）的相互作用。（5）政策扩散框架：它力图解释在跨州或地方在采纳特殊政策创新中的不同，以为这样创新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。八、近二三十年来，西方政策科学研究的新变化和新趋势。（1）政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战。（2）公共政策研究的经济学途径的地位越来越突出。（3）政策科学学科在不断分化。（4）政策研究的视野进一步拓宽。1951年，美国哈罗德·拉斯维尔、德洛尔的政策科学传统：《政策科学：范围和方法的新近发展》。1968——1971年，叶海尔·德洛尔的政策科学三部曲：《公共政策制定检讨》、《政策科学的构想》、《政策科学进展》。（5）二十世纪七八十年代，政策科学研究获得了新的进展：首先，政策评估成为一个重要的研究领域。其次，政策执行也成为政策科学研究的重要课题（政策终结、周期理论）。最后，公共选择理论用经济学的途径来研究非市场决策即公共决策问题。（分化：比较公共政策、政策伦理学、政策工具研究等分支学科。某些学者主张用社会、政治和法律的理性取代经济和技术的理性。）九、公共政策学兴起的背景。（1）人类在当代所面临的社会问题越来越复杂以及人们对政府解决问题能力公共政策学-4-及表现的不满。（2）当代自然科学和社会科学已经发展出一些可以改善政策系统和提高政策质量的理论和方法，越来越多的社会科学日益把注意力转向与公共政策相关问题的研究。（3）思想库（是政策科学研究最纯粹的组织体现）的成熟及其在公共决策中的地位和作用的日益突出。十、公共政策学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程、探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。公共政策研究的目的在于帮助公共政策的制定者去解决所面临的问题，所主要关心的并不是社会的或环境的问题的原因和性质或对行为的解释，除非这些对形成决策是必不可少的。政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次。公共政策分析的有用性的内在根据：政策制定者和执行者没有充分地利用分析方法去发现和解决问题是政策失败的主要原因。公共政策学对决策者的作用在于，它能够提高关于政策过程的本质及规律的认识，能够通过分析和研究，提供政策相关信息或知识，分析和澄清问题，揭示目标与达成这一目标的努力之间的不一致，产生新的替代方案，提供把思想转变成现实的途径或方法。主要贡献是产生真知灼见、将决策者的经验判断和直觉与科学的分析方法联结起来，从而使决策更加合理。公共政策学主要的研究内容包括政策系统、决策机制及政策过程、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略（元政策研究）、政策规划、重大工程项目的论证与评估，从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。十一、思想库的作用：在公共政策制定过程中，思想库起承上启下的作用，是联结权势集团和直接决策者的中介，起到使政治系统与社会广泛联结的作用。（1）提供政策建议，充当咨询参政机构。（2）提供学术思想，充当认识机构。（3）提供政策结果信息，充当评估机构。（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。（5）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。十二、公共政策学的“范式”特征。（1）公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域（似真性）。（2）公共政策分析既是方法论、又是艺术（现实性、才更加灵活、更加艺术）。公共政策学-5-（3）公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策问题（政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术，正确提出问题等于成功的一半，解决错误问题是白费精力）。（4）公共政策分析不仅是描述的，而且是规范的（重视价值评价与分析）。政策相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动，这些变项的选择往往涉及在多种价值中作出取舍。选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理学推导。十三、公共政策学的研究途径。（一）政治学的研究途径。1、系统理论：从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，是政治系统的输出。注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。2、过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，从而发现政策是如何形成的以及政策应当如何提出。3、团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。4、精英理论：政策是精英按自己的偏好做出选择，而政府不过是执行精英做出选择的机构；政策是自上而下由精英提出并加以执行，而非自下而上产生于群众的要求。5、制度理论：将政策看作政府机构或体制的产出。米切尔·黑尧认为有三个简单的政策形成模式：A它们产生于民众的要求，B政治体制外的综合性力量推动它们列入政策议程，C政治体制（最广泛的政府）内的人确认需要解决的问题。（二）经济学的研究途径。1、福利经济学理论。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来弥补市场机制的不足。①政府有责任纠正市场失灵。②政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。2、公共选择理论（政治的经济学）：假定政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选公共政策学-6-择一项对其最有利的行动方案。将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。3、新制度主义（新制度学派、新组织经济学）：持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，即限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择及它们被执行的方式而影响行动。注：后两种途径是“新政治经济学”的途径。（三）马克思主义的观点：体现在阶级分析上。认为资本主义社会的公共政策反映的是资产阶级的利益，是资产阶级不同集团冲突的表现;公共政策是资本家手中的工具，用于维护资本主义制度和增加剩余价值，并以牺牲劳动者利益为代价。（强调阶级整体）十四、政策分析的职业化。（一）定义：是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动，将政策分析或评估、因果解释作为自己日常工作的大部分或全部。（二）标准：①必须有专门的教育培训机构或项目。②在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作。③必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会。④必须有一个明确的或被认可的职业伦理规范。（三）现状：①美国的政策分析的教育培训已得到充分的发展。②政策分析的就业者人数不断增加，“政策分析者”在职业描述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。③大量分析家不为政府工作，也不向政府提供有偿服务，而是在营利组织和NPO。④在职业化组织方面，美国政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当规模。⑤在职业伦理方面，形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。十五、我国政策分析职业化已开始起步，主要表现在：1、有大量从事实际政策分析职业的人员；2、政策分析教育已开始步入正轨；公共政策学-7-3、全国性的政策分析或政策科学的研究组织已出现：1992年，中国行政管理学会成立政策科学研究会；1994年成立挂靠国务院发展研究中心的全国政策科学学会。4、已出现专门的政策研究专刊，政策分析文章逐步增多，学术活动日益活跃，学术研究和应用开发取得显