华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究

1/34华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究华侨农场是我国集中安置早期归难侨的国营农场，目前全国共有84个华侨农场，分布在吉林、福建、江西、广东、广西、海南、云南七个省（区），总人口达到95万人，其中常住人口70万人，归难侨及其子女27万人。为安置广大归难侨职工安居乐业，国家先后向84个华侨农场划拨了800亩到30万亩面积不等的土地，全国华侨农场总面积达460万亩。课题意义：长期以来，归难侨职工主要依靠以农用地为主的国有土地从事农业劳动，在华侨农场自成一体的封闭体制下生产生活。2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，华侨农场逐步走向开放，现代化与城镇化的步伐加快，土地开发利用日益成为华侨农场解困的救命绳和开启快速发展通道的敲门砖。各地利用开发土地资源，走出了不同的改革路径，深刻改变了华侨农场及归难侨职工的生产就业方式。与此同时，华侨农场土地开发缺乏规划、违规开发土地、损害归难侨职工合法土地权益等现象不断涌现，引发了一些社会问题，甚至影响到华侨农场深化改革发展。指导全国华侨农场科学开发利用土地，并保护归难侨职工土地权益，已经成为当前迫切需要研究和解决的重要问题。课题样本：本次课题研究选取了福建江境、赤港、竹坝，广东花都、平沙、大槐，广西武鸣、来宾、凤凰等17个华侨农场开展田野调查和深度走访。上述华侨农场在土地利用方式上，涵盖了政府整体收储，利用建设用地招商引资，流转农用地土地承包权等多种类型；在土地利用态度上，有谨慎型稳步渐进的，也有开拓型破旧立新的。在产业发展上，既有承继农业优势发展现代农业的，又有建设工业园区发展战略性新兴产业的，还有依靠区位、环境致力于休闲度假第三产业的；在体制模式上，分别选择了设乡并镇、成立社区、建设国家级经济开发区，探索社区+企业等多种道路。这些华侨农场在土地开发利用及改革发展方向上非常具有代表性，基本能够反映全国华侨农场土地开发利用工作的全貌。研究方法：我们全面收集各华侨农场开发利用土地的基本数据，了解各地土地开发利用、产业发展和体制改革的总体思路，实地查看土地利用和安置情况，调查归难侨职工对土地利用和补偿安置的切身体会及意见建议，获得了大量可靠鲜活的一手资料。在后续研究中，我们采用了统计分析和比较研究的方法，总结华侨农场在土地开发利用中的经验，分析突出问题及其原因，比较研究各华侨农场土地开发利用工作的特点和效果，力求形成对华侨农场土地开发利用工作的科学判断。一、华侨农场土地基本情况（一）华侨农场土地的历史及现实历史上，地方政府服从国家安排划拨出大片土地，支持建设华侨农场接待安置归难侨。我国在华侨农场这片土地上为受3/34尽迫害、一贫如洗的归难侨安置住房、安排工作，解决基本生产生活问题，海外舆论对此给予高度评价，使国家赢得了国际政治斗争的胜利。长期以来，归难侨职工从事农业生产、安居乐业，土地资源已经成为他们赖以生存的生产和生活资料。目前，在全国84个华侨农场当中土地总面积超过万亩的有64个，据调查情况显示，绝大多数华侨农场土地以农用地为主从事农业生产，一些华侨农场的基本农田在农用地中大多占有相当比重（见图1）。近年来，随着改革发展工作不断深入，华侨农场走上产业化与城镇化发展的快车道，土地开发速度明显加快。地方政府纷纷将地处城市边缘或周边的华侨农场列入城市发展规划，把具备一定区位优势的华侨农场土地收回作为工业开发区、投资区，一些华侨农场建设用地数量占有重要比重（见表1）许多华侨农场已经成为地方经济发展一个新的增长点。福建赤港、广西武鸣、广东花都、大旺等一批具备优越区位条件、周边市场环境发育良好的华侨农场，在地方政府的大力支持下，将自身产业发展与当地土地利用总体规划（简称土规）和城乡建设用地总体规划（简称城规）相结合，获得了足够的建设用地指标，充分发挥土地优势发展工商业，形成了年产值数十亿至上百亿的较大规模产业园区，工商业已成为这些华侨农场的支柱产业。华侨农场发展起步晚，大多保持了良好的生态环境，一些华侨农场综合利用农业生产、生态环境、归侨风俗风情等独特条件，发展旅游业。一方面依托茶叶、果树种植和农业生产生活原貌发展观光农业、农家乐旅游；另一方面，依托归侨历史传统、歌舞艺术、特色美食打造东南亚风情文化旅游。归难侨职工参与经营农业观光、东南亚歌舞表演、侨乡特色小吃制售、农家乐等旅游产品，获得了更多的收入。同时，华侨农场保持并改善了良好的生态与社会环境，也让归难侨职工的幸福指数不断提高。在我国城镇化进程加快的大背景下，贴近城市的广西区来宾、福建天马等华侨农场在地方政府主导下，被当地城市发展规划纳入主要城区，并收回绝大部分土地，不再担负生产经营职能，彻底改制为社区、乡镇。地方政府为归难侨职工提供社会保险缴纳、住房安置、生活补助发放等基本生活保障。职工得到了基本生活保障，在生活和就业方式上与普通市民日益同质化，从封闭体制下的特殊人群被推向开放社会成为普通公民。华侨农场及归难侨职工以土地换保障的模式，实现了向城镇化的过渡并彻底融入社会。土地开发加速对华侨农场来说是一把双刃剑，一面是收回国有土地导致农场大量失地，需要妥善协调地方政府、华侨农场以及归难侨职工之间的土地出让收益分配关系，安置好广大归难侨职工，保障华侨农场及职工的未来长远生计。另一面是土地资产得以盘活，并由此带来地方政府对华侨农场及周边地区基础设施、教育、卫生、文化等方面的投入激增、招商引资力度加大，有利于华侨农场经济社会的发展，农场面貌大幅改5/34善。归难侨职工身处土地利用的大潮中，在面临着土地承包经营丧失、生产生活方式转变、各种安置补偿措施是否合理到位等关系到切身利益问题的同时，也享受到有土地开发利用带来的更加完善的公共服务和高水平社会保障，并解放出劳动力向城市再就业转移，可支配收入大幅增加，生活条件得到显著改善。总体来讲，土地开发利用给归难侨的基本生活带来了积极的改变。可以说，新时期的土地开发利用极大地推动了华侨农场的改革和发展，深刻影响着地方政府、华侨农场的经济社会发展和归难侨职工的生产生活方式，正在成为华侨农场当前最大的利益关切点。（二）华侨农场土地政策变迁上个世纪，华侨农场的土地利用方式以农业生产为主，国务院有关华侨农场经济体制改革中的相关政策，主要强调改进土地经营方式，鼓励规模化经营，以促进农业产业加快发展，土地政策基本保持稳定。自2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，国务院及财政部、国土资源部等相关部门针对国有农场及华侨农场，出台了一系列政策意见指导华侨农场土地开发利用工作。国务院《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发﹝2007﹞6号，以下简称国务院6号文），启动了土地利用工作的新部署。文件主要强调稳定职工家庭土地承包经营权和职工子女可以续包的基本要求，鼓励土地适度规模经营，重点提出全面推进土地确权登记工作，并要求收回华侨农场土地应参照征收集体土地标准给予补偿。随后，国土资源部、国务院侨办联合印发《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》（国土资发﹝2007﹞130号，以下简称《土地确权通知》），财政部、国务院侨办出台《华侨农场土地确权登记办证中央财政奖补资金实施办法》的通知（财行﹝2007﹞212号），大力推动华侨农场切实加快土地确权工作，明确华侨农场的土地使用权。2008年，随着包括华侨农场在内的国有农场土地开发利用不断加速，为保护国有土地资源，规范国有农场土地管理行为，国土资源部、农业部出台《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）。其中，规范国有农场土地使用权收回行为的有关程序和补偿安置要求，成为各地华侨农场土地收回工作的重要参照标准。20xx年，国务院侨办、国土资源部、农业部等十部门联合出台《关于进一步推进华侨农场改革和发展工作的意见》（国侨发〔20xx〕29号，以下简称十部门意见），在重申国务院6号文件有关深化经营体制改革和做好土地确权工作的要求基础上，针对土地开发利用的现实情况，突出强调了土地权益保护工作的重要性，明确提出要妥善解决失地职工就业和社会保障等问题，土地出让和增值收益要优先用于解决农场基础设施建设及归难侨民生问题。20xx年10月，国务院侨办、国土资源部结合两部门专题7/34调研情况，针对部分华侨农场土地利用缺乏规划、开发无序、损害职工权益等突出问题，联合下发《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》（国土资发〔20xx〕116号，以下简称116号文），从严格保护华侨农场土地资源、规范引导华侨农场有序开发土地、保障归难侨职工土地权益的角度出发，系统全面地对华侨农场土地开发利用工作提出了十三项政策要求，切实维护华侨农场及归难侨职工土地权益。纵观华侨农场土地政策发展历程，保护国有农场土地的思想一以贯之，政策内容逐步从单一的农用地经营方式创新，向规范各种土地类型利用工作转变，政策的关切点越来越侧重于维护华侨农场及归难侨职工的土地权益，指导华侨农场通过土地开发利用，促进归难侨职工生产生活条件改善。二、华侨农场土地权益分析（一）华侨农场土地权益构成华侨农场土地开发利用牵涉到复杂的利益关系，而一切土地利益均附着在相应的土地权利之上。根据国家土地管理有关法规和华侨农场的相关政策，华侨农场土地利用主要涉及如下几方面权利：1.土地所有权权利主体：国家。所有土地归国家所有是华侨农场土地权属的重要特征。《土地管理法》规定了我国城市和农村土地分别归国家和集体所有的土地二元结构，农村农用地及宅基地归集体所有。但华侨农场原有体制特殊，独立于城乡之外，土地来源于国家划拨。因此，虽然同样从事农业生产，华侨农场与农村有所不同，建设用地、农用地及职工住宅用地均属于国有用地。所有权主体的不同，是华侨农场土地利用诸多利益分配具有特殊性的根源。所有权是基础，以下所述其他权利都是从所有权派生出来的权利。2.土地使用权权利主体：华侨农场。土地使用权是所有权人对土地占有、使用和收益权能的让渡。国家划拨土地成立华侨农场，将土地使用权让渡给华侨农场，为归难侨职工提供生活空间和生产资料，由华侨农场作为土地使用权的唯一主体，代为行使占有、使用、收益的权利。《土地管理法》规定，土地使用权应当依法通过政府登记造册予以确认。根据用途不同，华侨农场土地使用权可以区分为国有农用地使用权和国有建设用地使用权两个部分。国有农用地使用权，主要为农场职工提供农业生产的基本生产资料；国有建设用地使用权，一方面满足职工住宅建设对土地的需求，另一方面也支持农场因地制宜发展工商业，提高土地产出效益，促进农场及职工增收。3.农用地承包权与经营权权利主体：归难侨职工；相关主体：华侨农场、第三方。华侨农场将土地承包给职工经营，从而实现了使用权与承9/34包经营权的分离。华侨农场参照农村地区，建立了以职工家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。归难侨职工家庭通过签订土地承包经营合同，与华侨农场建立有限时间的土地承包经营关系，获得土地承包经营权。土地承包经营权可以进行流转。伴随着城镇化进程不断加快，很多职工就业向二、三产业转移，并将其所承包土地自主出租或转包给其他职工或农业公司耕种，土地承包权和经营权实现分离，也有华侨农场把集体经营的土地转包给农业公司。土地经营权流转行为日益增多，华侨农场土地的经营主体变得更加多样，农场和职工流转土地经营权收取流转收益，土地经营者实现规模化经营。4.土地处分权权利主体：国家；相关主体：地方政府、华侨农场、职工、用地单位。在土地国有的条件下，土地处分权的实质是土地使用权的流转处分权。华侨农场土地开发，主要是出让土地使用权，利用土地兴办集体经济、招商引资。华侨农场土地国有，土地使用权出让必须由地方政府代表国家行使处分权，土地又被归难侨职工实际占有使用，因此，土地开发利用集中涉及到地方政府、华侨农场、归难侨职工、用地单位四方主体，需要通过农场收回归难侨职工用地、地方政府收回农场土地使用权、地方政府出让土地三个环节的变动，完成土地使用权的转移（见图3）。1华侨农场与归难侨职工：收回承包经营权及住宅用地使用权。华侨农场利用土地，收回华侨归难侨职工土地承包经营权