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《特种设备安全法》解读目录•一、立法背景介绍•二、重要内容解析•三、贯彻实施意见一、立法背景介绍•（一）立法过程•1.立法的五个阶段•酝酿阶段（2001年-2006年）•准备阶段（2006年-2008年）•起草阶段（2009年-2011年）•立项阶段（2011年11月-2012年7月）•审议阶段（2012年8月-2013年6月）一、立法背景介绍•（一）立法过程•2.立法的艰辛历程•——《特种设备安全法（草案）》征求部门、地方意见后，无实质性进展。•——《特种设备安全法（草案）》二审后，修改量内容多，有三审不通过的风险。一、立法背景介绍•（二）立法必要性•1.特种设备安全形势与挑战•（1）安全形势•——国内：2012年，特种设备事故228起，死亡292人，受伤354人，万台设备起数0.41，万台死亡人数0.517。（官方数据）排在工矿商贸领域前面。•——国外：我国特种设备事故率仍然很高。罗马尼亚，2012年，36万台，共发生事故26起（10起为我们的故障），死亡事故3起，万台事故起数0.44，万台死亡人数0.083。一、立法背景介绍2006年-2012全国生产安全事故死亡人数一、立法背景介绍•（二）立法必要性•（2）面临的挑战•——阶段性特征•——安全水平可接受程度•1999年10月3日，贵州兴义市马岭河客运索道坠落，造成死亡14人、受伤22人。2012年，万台电梯事故起数为0.15起，万台电梯死亡人数为0.11人，均小于特种设备平均水平，与国外发达国家电梯安全水平基本相当。一、立法背景介绍•（二）立法必要性•2.法的执行力高于条例。•法律与条例的作用。•关于法的第二十二条的实施。•3.法可以调节民事关系。•对政府监管部门、安全相关的企业以外的第三方进行约束，或对三方之间的关系进行明确。•关于法的第七十三条、第四十三的规定。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•1.加大了企业的违法成本。•经济处罚金额普遍翻了一番。最低5千，最高200万，企业严重违法罚款达50万。•——法的第八十四条与“理性经济人”假设理论的关系。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•2.引入了社会监督的因素。•——行业协会（第九条）•——社会公众（第十一条、第十二条）•“多中心秩序理论”与“多元共治”。•储气井信息公开案例。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•3.奠定了分类监管的法律基础。•——设备分类监管•《简单压力容器安全技术监察规程》为代表。•——单位分类监管•使用单位分类监管与安全标准化管理•——地区分类监管•江苏（115万）与西藏（6千多）的区别。设备数量不同、监管面积不同。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•4.完善了全过程监管的制度。•建立了经营环节的监管制度，提出了报废的相关要求。•从“生”到“死”，9个环节的全生命周期监管。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•5.体现了改革创新的理念。•没有规定行政许可实施部门的级别，为特种设备行政许可的下放留下了空间。•改革创新与制度变迁理论、机械设备改造维修的关系。一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•6.特种设备法规标准体系正式建立。法条例部门规章安全技术规范相关技术标准一、立法背景介绍•（三）立法的重要意义•——关于安全技术规范及相关标准。（共26处）•立法过程中，质检总局内部争论的焦点。•技术规范。政府强制，是基本安全要求。一般为规范性文件，特种设备、计量特殊。•技术标准。国家、行业、地方，强制与推荐。其目的是促进技术进步。强制标准也是技术规范。•技术规范与技术标准的关系。技术规范是强制性要求，是政府的意志体现；技术标准是非强制性要求，具有市场属性。二、重点内容解析•（一）基本原则•法提出特种设备安全工作的原则是“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”，这体现了对安全生产基本方针的坚持与发展。•1.安全第一•这是一种理念，是“以人为本、立法为民”的根本体现。•自动扶梯加装防夹挡板。二、重点内容解析•（一）基本原则•2.预防为主•事前监管的法律基础。自于海因里希法则、事故致因理论。•对设备、人员、单位进行监管，实施行政许可、检验检测的基础。二、重点内容解析•（一）基本原则•3.节能环保•体现了安全发展与节约发展、绿色发展的融合，体现了安全性与经济性的统一，关键是进一步确定了安全监察与节能监管的制度。•法中关于节能的具体规定有第七条、第十九条。为我们将现有《条例》修改为《安全监察与节能监管条例》，扩展节能内容，提供了有力依据。二、重点内容解析•（一）基本原则•4.综合治理•特种设备安全是一项系统工程，涉及到政府、企业、技术机构、社会公众等诸多主体，需要运用法律、经济、性质、科技等综合监管手段，甚至要发挥道德的作用。•行政手段过度。二、重点内容解析•（二）适用范围•特种设备的特指含义是中国独创的，国外对8种特种设备均是分别称谓，隶属于多个政府部门管理（罗马尼亚除外）。•法的第二条、第一百条是关于适用范围的描述。按用途分类生产类生活类按设备属性分类承压类机电类二、重点内容解析•（二）适用范围•1.与《条例》相比，设备种类未发生实质变化。•第二条所指的“以及法律、行政法规规定适用本法的其它特种设备”，理论上存在，事实上不可能。•2.压力管道监管环节发生了变化。•《条例》第一百条，关于压力管道的设计、安装、使用的安全监督管理另行规定的条款没有了。•2003年、2009年《条例》没协调下来，法的颁布没协调，直接同意，关键是环境发生变化了。二、重点内容解析•（二）适用范围•3.房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理。•正在跟住建部门协调，将检验、事故调查处理作为安装、使用的附属环节一并交由住建部门监管。质检部门管设计、制造。•检验没问题，但事故有难度。二、重点内容解析•（二）适用范围•4.关于特种设备目录•本法强调了国家对特种设备实行目录管理，即纳入目录内的特种设备，政府才实施监管，这比《条例》更进了一步。是否纳入对应目录的名称，用标准进行判断，必要时，由全国标准化委员会进行评定。•山东海湾大型设备吊装有限公司诉我局不作为案例。二、重点内容解析•（二）适用范围•4.关于特种设备目录•本法强调了国家对特种设备实行目录管理，即纳入目录内的特种设备，政府才实施监管，这比《条例》更进了一步。•总局正在拟定《特种设备目录》，已经征求各省意见，正在征求相关部委意见，目录中将对特种设备的定义、种类、品种范围进行明确，下个月报国务院批准后，以总局名义发布。•总体思路是减少，只要地方提出减少的，都减；提出增加的都慎重研究。二、重点内容解析•（二）适用范围•4.关于特种设备目录•缩小监管范围，也是要慎重的。•2009年《条例》修改后，场（厂）车目录进行调整，将工程机械排除在外，引来了两件麻烦事。•——不对作业人员换证，人大代表提意见。•政策的连续性和过度性措施，一定要慎重考虑。二、重点内容解析•——特种设备数量设备种类总量（万台）锅炉（万台）压力容器（万台）电梯（万台）起重机械（万台）数量821.6763.53271.82245.33190.94设备种类场车（万辆）大型游乐设施（万台套）客运索道（条）压力管道（万公里）气瓶（亿只）数量48.291.6784585.131.3二、重点内容解析•——特种设备地区分布•2012年，江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的特种设备数量位列前5位，分别为115.5万、100.9万、80万、57.1万、46.5万，占全国特种设备总量的48.7％；江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的GDP总量在全国排名分列2、1、3、4、11位，占全国GDP总量的41.6%。二、重点内容解析•——特种设备数量增长2003年-2012年特种设备数量二、重点内容解析•（三）企业主体责任••与《条例》相比，法进一步强化了生产、使用单位的责任，增加了经营单位的监管措施，明确了新材料、新技术、新工艺应用的要求及途径，建立了缺陷特种设备产品召回制度，提出了报废处理的要求。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•1.总体要求•——关于特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员•与《条例》相比，放对了位置，但更加模糊。•现有作业人员55种，2012年统计数据显示，706万作业人员，安全管理人员57万。•广东省已经取消了安全管理人员资质认定，总局也曾向中编办提出过取消的建议。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•1.总体要求•——关于新材料、新工艺、新技术应用•这是总则中第十条“鼓励先进技术”的具体体现。何为新材料、新工艺、新技术，目前只有《固定式压力容器安全技术监察规程》中有明确规定。•安全技术咨询机构是指总局的安全技术委员会，相关专业技术机构一般是指标委会。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•1.总体要求•——鼓励投保特种设备安全责任保险•保险是提高事故责任单位善后赔偿能力，使事故受害人能够迅速及时得到救助和赔偿，减轻政府负担、维护社会稳定的有效措施。同时，通过差异化的保费，可以促进企业提高特种设备安全管理水平。•强制与鼓励。机动车强制保险。客运索道保险和广东电梯改革。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•生产单位是特种设备本质安全保障的基础、核心，是整个监管环节中的重中之重。实行市场准入制度。•市场准入的多种形式：政府许可、产品检验、资料审查、行业组织或技术机构资质认证、企业合格供货方评定等。•特种设备：单位许可、型式试验、设计文件鉴定、监督检验。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•锅炉：设计文件鉴定+制造、安装单位许可+制造、安装监督检验•压力容器（不含气瓶、氧舱）：设计、制造、安装单位许可+制造监督检验•气瓶（不含车用气瓶）、氧舱：设计文件鉴定+制造单位许可+型式试验+制造监督检验•压力管道：设计、制造、安装单位许可+制造、安装监督检验二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•电梯、起重机械：制造、安装单位许可+型式试验+制造、安装监督检验•场（厂）内专用机动车辆：制造单位许可+型式试验+制造、改造监督检验•客运索道、大型游乐设施：设计文件鉴定+制造、安装单位许可+制造、安装监督检验•世界上最严厉的政府或其下属单位实施的市场准入行为。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•——许可条件：专业技术人员，设备、设施和工作场所，质量安全保障制度。•严标准、低要求。注重人员数量和资格、设备和设施的数量、工作场所的大小、质量保证体系的文字，而忽略了人员的能力、设备的性能和实际管理的效果。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•——单位许可：2012年统计，设计单位2906个，制造单位15544个，安装单位18956个。•——两个实际问题：•一是非检验机构从事设计文件鉴定，将其列入检验机构核准项目•二是型式试验是形式试验，非破坏性试验。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•——关于国家产业政策明令淘汰的特种设备。•比如，2011年6月1日实施的《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展改革委令第9号），将TQ60、TQ80塔式起重机和QT16、QT20、QT25井架简易塔式起重机以及固定炉排燃煤锅炉（双层固定炉排燃煤锅炉除外）等特种设备列入淘汰类产品目录。•在特种设备的设计、制造、检验检测等环节将严格进行审查，确保特种设备淘汰制度的贯彻实施。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•——关于电梯改造、修理•“电梯制造单位”，一般是指原电梯制造单位；对于在用电梯的改造、修理，如原制造单位已经不存在，或者原制造单位不再具有相应资格，没有能力进行改造、修理的，电梯产权单位可以选择取得相应资格的单位进行该电梯的改造、修理。•对于改造的，应当按照相关安全技术规范的要求更换产品铭牌；对于修理的，原制造单位仅对制造所涉及的质量和安全问题负责。二、重点内容解析•（三）企业主体责任•2.生产单位•——关于电梯改造、修理•为做好第二十二条规定实施的平稳过渡，我局拟按照“新梯新办法，老梯