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2007年制度经济学年会论文土地集体所有制：均平易、济困难——一个特殊村庄案例的一般意义曹正汉（浙江大学经济学院）提要：在当代中国乡村，土地集体所有制的主要道义目标，是为9亿农民提供生存保障。然而，由于大多数村庄的人均耕地维持不了一位村民的生计，若要依靠集体土地为村民提供生存保障，土地的收益就不能在村民中平分，而应优先用于村庄内部扶危济困。但是，村民是否同意这样做，依赖于村庄领导人是否为村民所信任。如果没有这样的领导人，村民只好放弃对生存保障的要求，转向要求平分集体土地的使用权和收益权。在现行乡村政治格局中，一个村庄要出现这样的领导人，是可遇而不可求的偶然事件。因此，在大多数村庄，土地集体所有制只能实现均平目标，不能真正保障村民的生存安全。一．导论我国现行的农村土地集体所有制，不仅是一种特殊的农业土地经营制度，而且承载着沉重的道义责任——为9亿农民提供社会保障。①这一制度在道义上有两个目标：第一，在村庄内部保障每位村民拥有均等的地权，此为“均平目标”；第二，以村民个人不能自由处置的集体土地，为村民提供基本生活保障，此为“济困目标”。这两个目标构成土地集体所有制的正义基础和道德“合法性”。尽管从经济效率来看，这种土地制度不利于实现土地资源的有效配置②，降低了农民对土地进行长期投资，也降低了农民转向工商业和进入城市就业①姚洋认为，由于农民基本上没有超出家庭的社会保障，集体土地作为社会保障的替代物，成为农民昀后的生存依靠，他称之为“土地型社会保障制度”（姚洋，2000）。温铁军也认为，当前集体土地已经成为农民的社会保障基础，土地的保障功能远远大于生产功能（温铁军，2005：148、165）。②土地资源在所有农户之间（不限于本村范围）达到有效配置，是指各农户的土地边际产出都相等。从逻辑上说，无论土地的所有权归谁，只要保证土地使用权自由流转，都可以实现土地资源的有效配置。但是，在土地为村庄集体所有的条件下，要实现均平目标必定会降低农户对地权稳定性的预期，因而阻碍土地使用权的流转（参见钱忠好，2003）。1的能力①，因而受到一些学者的批评。但是，只要这种制度确实能够实现上述两个目标，这些效率损失就有它的意义，它是为农民提供社会保障所付出的代价。然而，在我国大多数村庄，一个基本事实是人口众多、土地不足，也就是人均耕地不足以维持一位村民的生计。②这一基本事实带来了一个棘手问题：均平目标与济困目标无法同时达到，只能选择一个而放弃另一个。若要实现均平目标，需要定期或不定期地按人口平分土地的使用权和收益权，此时，每位村民得到的人均土地并不能保障其基本生活需要，对于那些不能转向非农就业的村民、或劳动能力弱的村民来说，即使不考虑生病和遭遇意外事故，也可能陷入难以自拔的贫困泥潭。但是，若要依靠集体土地为村民提供生存保障，就不能将原本不足的土地平分给村民，而应将土地的收益优先用于救济村中贫困者。因此，在村民不能完全依靠土地维生时，集体土地的均平目标与济困目标存在冲突。从实现社会公平来说，“济困”应该优先“均平”。这种判断的依据是，在村民有关集体土地的多种公平观念中，生存权昀具道德说服力，“生存权是农民的强武器”，这种力量常常不表现在人们心悦诚服地欢迎它，而是表现在人们昀难否定它（刘世定，2003：157；申静、王汉生，2005）。村民持有的这种公平观念包含着普遍意义：社会应保障每个人的生存权，即每个人都应拥有为生存所必须的一组基本物品，同时每个人也拥有获取基本物品的能力，故当一部分社会成员面临生存威胁时，其余成员有道义责任施以援助之手。③因此，当均平目标与济困目标不能兼得时，土地集体所有制若要真正有助于实现社会公平，集体土地的收益应优先用于扶危济困。这意味着，集体土地在村庄内部的产权界定——即土地的使用权和收益权在村民之间的界定④，应以生存权优先为原则，而不应以成员权优先为原则。⑤①如果土地是农民的私产，那些有能力从事工商业的人就可以通过变卖、入股和抵押贷款等方式，将土地变成金融资产，资助他们在农业之外创业或进入城市就业。而在土地为集体所有的条件下，农民没有这种能力。②据1998年的统计，我国农村人均耕地面积约0.08公顷，约折合1.2亩。即使按南方水田的产出标准，每亩一年出产稻谷不过1500斤，稻谷市场价约为每斤0.7元，1.2亩耕地的年净产值只有1000元上下（包括劳动报酬，剔除化肥、农药、种子、柴油、农机等物质消耗），这点收入维持不了一个人一年的生活。而且，我国人均耕地在地域上差别很大，约有1/3的省低于1亩，1/3的县低于0.8亩，这两个数据都低于联合国确定的土地对人口的昀低生存保障线（引自温铁军，2005：148－149）。③罗尔斯(J.Rawls)定义的“基本物品”(primarygoods)包括基本政治权利和基本生活必需品。他认为，要保障每个人在起点上公平，就必须保障每个人都拥有这些物品（Rawls,1982）。罗尔斯的观点忽视了人们在利用基本物品的能力上仍有差距，因此，森(A.Sen)等提出公平的涵义是指每个人在基本能力上的平等，即每个人不仅拥有一组基本物品，而且社会还应保障每个人都有使用这些物品的能力(capability)(Sen,A.andB.Williams,1982).④在本文中，集体土地的产权指对土地拥有一定程度排他性的使用权和收益权。⑤“生存权”是指在村庄内部，每位村民都有依靠村庄集体土地维持生计的权利，“成员权”是指每位村民都平等地拥有一份集体土地的权利。这两权利有可能存在冲突，但都是土地集体所有制在道义上赋予村民的基本权利。生存权的实现方式需要集中一部分土地收益，用于救济村庄贫困者，有如中国历史上的族田、义庄。成员权的实现方式有多种，昀直接的一种方式是将土地平分给每位村民耕作和收获，并定期或不定期按人口增减变化调整土地；此外，以广东南海为代表的土地股份制，也是成员权的一种实现方式。2但是，实际情况并非如此。当前，集体土地在村庄内部的产权界定方式，因地权的多面性和地区差异而多种多样。但是，就绝大多数村庄而言，其土地的产权界定是以村民的成员权优先为原则，只是在个别村庄采用了以生存权优先为原则。无论是土地承包中昀普遍的“大稳定，小调整”，还是较特殊的“生不增，死不减”，或者土地股份制，其产权界定的原则都是优先满足村民的成员权诉求。当然，土地承包经营上的“大稳定，小调整”也包涵着对村民生存权的起码关注，因为这种方式保证了新增村民有一份平均规模的土地可供耕作，不至于出现无地村民。不过，我们已经说明，这种在成员权优先的条件下关注生存权，当人均土地不足维持生计时，实际上不能为村民提供生存保障。为什么在绝大多数村庄，土地集体所有制只能实现均平目标，不能做到扶危济困呢？换句话说，如果土地集体所有制要实现济困目标，需要具备什么样的条件？这样的条件在我国大多数村庄是否具备？回答这些问题，即是本文的主要目的。关于大多数村庄在土地的产权界定上没有采用生存权优先原则，一种普遍接受的解释是，生存权优先原则降低了土地经营的效率，成员权原则有助于提高效率（周其仁，2004：12－27）。其实，在允许土地出租经营的条件下，这种解释并不可靠。因为将土地出租给村民或村外之人，可以解决土地经营的效率问题，其租金又可以集中起来优先救济有生活困难的村民。①所以，效率问题并不必然阻止一个村庄在土地产权界定上采用生存权优先原则。本文的观点是，土地集体所有制要在村庄内部实现济困目标，必须具备一些严格条件，而这些条件在绝大多数村庄却又很难具备。因此，对我国绝大多数村民来说，即使他们希望依靠集体土地为自己提供生存保障，也注定是靠不住的。如果上述观点能够成立的话，土地集体所有制的道德“合法性”就大打折扣，我们就应反思：如果牺牲经济效率只能换来均平，而不能真正为农民提供生存保障，这种代价是否值得？我们验证上述观点的办法是，先通过博弈模型，在一般意义上推导集体土地实现济困目标的必要条件；然后，我们研究一个成功地实现了济困目标的村庄案例，考察我们在逻辑上推导的必要条件是否与村庄经验相符，分析这样的条件能否推广到其他村庄。如果我们在这个特殊村庄看到的济困目标的实现条件，也是其他村庄实行济困目标的必要条件，却又在绝大多数村庄难以具备，我们就论证了上述观点。①如当前在一些村庄实行的“两田制”，少数土地平均分给村民耕作，大部分土地由村集体对外出租，就可以兼顾生存权优先原则与土地经营的效率。虽然在大多数实行“两田制”的村庄，租金分配没有做到生存权优先，大部分租金被村庄行政机构花费了；但是，这不能否定“两田制”在一定条件下可以实现生存权优先原则，又可以解决土地经营的效率问题。3二．成员权优先，还是生存权优先？——一个理论假说在村庄内部，以集体土地实现均平目标和济困目标，意味着对集体土地的产权界定采用两种不同原则：成员权优先原则和生存权优先原则。前一项原则是指集体土地的使用权和收益权主要按人口均分，至多提取少量的土地收益用于村庄公共事务；后一项原则是指土地的收益应优先保障村中孤寡老人、贫困村民、劳动能力弱的村民之基本生活需要，即保障村中弱者的生存需要，如有余，再平均分给每位村民。显然，这两项原则不是完全独立的，因为成员权包涵了一定程度的生存保障①；却也不完全等同，因为当人均耕地不足为生时，成员权优先原则不能为村民提供生存保障，此时，只有实行生存权优先原则，才可能保障村民的基本生存需要。②对每一位村民来说，是支持生存权优先原则，还是支持成员权优先原则，首先取决于其对未来风险与现期收入的权衡。生存权优先原则降低了每位村民的生活风险，但也相应降低了他在年富力强时期的收入水平，因为他每年都要交出一部分按成员权应得的土地收益，以便集中起来用于救济当年村中弱者。反之，成员权优先原则提高了每位村民在年富力强时期的收入水平，同时也增加了他的生活风险，因为每位村民只能依靠自己的“一亩三分地”应对风险。我们假定村民具有风险规避的倾向，如斯科特所说，农民的选择遵循“安全第一”的原则（斯科特，2001：13－27）。这意味着，村民为了降低未来的生活风险，愿意交出适当的土地收入，集中用于村民的生存保障。既然如此，为什么大多数村庄实行的是成员权优先原则，而不是生存权优先原则？其原因在于，村民在这两者之间作何选择，依赖于一个重要的前提条件。由于生存权优先原则需要集中一部分土地收益，还需要甄别谁是村中弱者，因而需要一位公共资金托管人，由这位托管人代管和分配集中的公共资金；相反，由于成员权优先原则不需要集中土地收益，只需要在平分土地经营权时有一位村庄主事人，这位主事人无需成为公共资金的托管人。因此，村民支持生存权优先原则的前提是，集中的土地收益必须真正用于保障村民的生存安全，这就要求村庄主事人（即村庄领导人）必须是村民充分信赖的资金托管人。为此，我们提出如下理论假说：在集体土地的产权界定过程中，如果村庄领导人是村民所信任的资金托管人，村民愿意选择生存权优先原则；反之，如果村庄领导人不是村民所信任的资金托管人，他们将反对①即通过定期或不定期地调整土地，保障新增人口也有一份平均规模的土地。②当人均耕地不足为生时，生存权优先原则如何为村民提供生存保障，后文的崖口村案例提供了一个4采用生存权优先原则，支持成员权优先原则。用上述假说来推断村庄的选择结果，还需要考虑村民能否自由选择村庄领导人。如果村民能够自由选择村庄领导人，而且他们又希望实行生存权优先原则，他们就可以选出一位信任的领导人，并监督他（她）实施这一项原则。然而，在我国当代乡村政治上，村民还不能自由选择村庄领导人，只能接受既定的领导人。①在此种约束条件之下，我们预期只有个别村庄领导人碰巧也是村民充分信任的资金托管人。因此，我们从上述假说中推断出如下结论：如果村民可以选择土地的经营方式和土地收益的分配办法，但不能自由选择村庄领导人，只能接受既定的领导人，那么，在集体土地的产权界定上，大多数村庄将采用成员权优先原则，只有个别村庄实行生存权优先原则。从总体上说，上述推断与当前村庄层面的宏观事实相吻合，而且能够解释近三十年村庄内部产权界定原则的演变。在人民公社时期，我国所有