美国推广清洁燃气汽车的政策经验探讨

广东省社会科学院环境经济与政策研究中心CentreforEnvironmentalEconomics&PolicyResearch(CEEPR),GuangdongAcademyofSocialSciences(GDASS)CEEPR研究论文CEEPRWorkingPaperNo:WP0806002美国推广清洁燃气汽车的政策经验探讨DiscussiononPolicyandExperienceofPromotingLPGVinUnitedStates刘妍妍赵细康YanYanLiuXiKangZhao作者单位：广东省社会科学院环境经济与政策研究中心E-mail：[e-mail]版权所有，未经许可，请勿翻印CEEPR工作论文No:WP0806002美国推广清洁燃气汽车的政策经验探讨刘妍妍①赵细康②（广东省社会科学院环境经济与政策研究中心，广州510610）【内容摘要】清洁燃气汽车推广应用离不开政府法规和政策的引导和支持。本文对清洁燃气汽车的相关政策工具进行了简要描述，并结合美国的政策经验，对我国推广清洁燃气汽车的政策制定提出了相关政策建议。【关键词】清洁燃气汽车；政策；激励措施一、研究理论背景随着我国经济社会的快速发展，大中城市汽车保有量急剧增加。汽车尾气排放所造成的污染占大气污染的60％~70％，已经成为影响城市环境污染的重要因素。环境保护的需求迫切需要解决汽车尾气排放的污染问题，发展清洁燃气汽车为解决城市大气污染提供了一条现实的选择路径。以液化石油气汽车（LPGV）为例，与传统汽油车相比，使用LPG后尾气排量中的CO减少90%、HC减少80%、NOX减少95%。此外，发展清洁燃气汽车产业还可以改善我国的能源消费结构，促进传统汽车产业实现跨越式发展并带动其它相关产业的成长，进而推动整个国民经济的发展。因此，现阶段我国发展清洁燃气汽车不仅是实现城市交通、能源、环境协调发展的重要手段，也是实现我国汽车产业可持续发展的重要举措。一个新产业的培育和发展必须要依靠政府的财政扶持和政策鼓励。清洁燃气汽车产业发展的起因是能源结构调整和环境保护，世界各国清洁燃气汽车的发展都是在政府的引导和政策支持下发展起来的，政府的政策支持和导向性是影响其发展的重要因素。以下对发展清洁燃气汽车的政策工具作一个初步的探讨，并结合我国实践提出一些建议。学者们作了大量尝试来阐明可供决策者使用的政策工具，并将这些工具进行有意义的分类。本文采用德国经济学家基尔申（E.S.Kirschen，1964）提出的政策工具分类的方法1，以国家干预程度将政策工具分为十大类。按照政府介入程度由强到弱排序，分别是：管制、公共事业和直接提供；信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费；家庭和社区、自愿性组织、私人市场（迈克尔.豪利特、M.拉米什，2006）。见图1。作者简介：刘妍妍：女，广东省社会科学院硕士研究生，研究方向为环境法规与政策；赵细康，男，广东省社会科学院环境经济与政策研究中心研究员，研究方向为环境经济与政策。1关于这些分类的综述，参见LesterM.SalamonandMichaelS.Lund,“TheToolsApproach:BasicAnalytics”inLesterS.Salamon(ed.),BeyondPrivatization:TheToolsofGovernmentAction(Washington,DC:UrbanInstitute,1989):pp.32-331自愿性政策混合型政策强制性政策直接提供公共企业管制自愿性组织家庭和社区私人市场补贴产权拍卖税收和使用费信息和劝诫强弱国家干预程度图1：政策工具分类图谱实际上，强制性政策手段类似于目前国内环境经济政策领域常用的命令与控制这一环境治理手段，而混合型政策手段是利用市场作为杠杆和媒介的经济手段。从各国清洁燃气汽车的发展情况来看，以上三种政策方式都有应用。在自愿性政策类型中，公共宣传教育是主要手段，通过使大众比较、了解各种燃料的优劣、对环境的影响等来促使家庭、社区和私人市场选择对环境友好的燃气燃料。然而，在缺乏市场刺激的情况下，这种自愿性政策所起的作用是十分有限的，起主要作用的是强制性政策手段及混合型政策手段，尤其是后者。本文以美国推广清洁燃气汽车为例，主要分析强制性政策工具和混合型政策手段在实践中的运用。二、美国发展清洁燃气汽车的相关政策美国是一个汽车大国，全世界4.4亿辆轿车中美国大约拥有1/3。目前，美国50%的石油靠进口，这一比例到2010年将超过75%。对美国来说，短期内唯一能迅速改变交通燃料短缺现状的是天然气等清洁燃料，唯一能减少环境污染和保证美国今后几十年能源安全的交通燃料也是这些燃料。因此，美国政府采取了立法、减税、补贴等形式促进清洁燃气汽车产业的发展，清洁燃气汽车的数量和产业规模不断扩大（见表1）。美国在推广清洁燃气汽车方面所使用的各种政策手段达到了良好的政策目标、产生了期望的社会、经济效益，为我国发展清洁燃气汽车产业提供了有益的借鉴。2表1：1995-2004年美国各种替代燃料汽车市场保有量单位：辆燃料种类1995199619971998199920002001200220032004平均增长（%）LPG1728061755851756791771831786101819941850531876801904381943891.3CNG502186014468571787829126710075011185112083913298814374212.4LNG603663813117216812090257627083030313420.1数据来源：美国代用燃料数据中心（AFDC）（一）强制性政策手段强制性政策工具也称为直接工具，通过制定法律法规强制或直接作用于目标个人、公司或产业，后者在相应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。政府在履行职能时，可以命令某个对象从事特定活动，可以通过政府控制的公司来完成任务，或者直接通过政府机构提供物品和劳务。美国主要通过规制，即由立法机关制定管理性法令，并且由政府部门或特定政府机构监督管理来实现强制性政策工具的应用，在这些法律中，也利用了公共企业及直接提供等政策手段。从20世纪90年代开始，美国联邦政府和各州政府就制订了一系列法规与政策，大力发展LPGV、天然气汽车等代用燃料汽车。其中，昀重要、昀有影响的是1990年颁布的《清洁空气修正法案》、1992年颁布的《能源政策法》以及1992年《能源政策法案》（赵细康、廖庆、湛社玲，2006）。1、1988年车用替代燃料法案——AMFA（P.L100-494）该法案始于1990财政年度，AMFA要求联邦政府使用尽可能多的使用轻型乙醇汽车和天然气汽车。此外，AMFA建立了一个车用替代燃料多部门委员会以制定全国性的替代燃料政策。该法案还制定了一个替代燃料汽车商业化论证计划，对乙醇和天然气在重型汽车上的应用展开研究。自1991年，能源部已经开始支持在这些领域的项目研究，并且对公众公布研究的各项数据。2、1990年清洁空气修正案——CAAA（P.L101－549）1990年清洁空气修正案制定了清洁燃料汽车纲要，该纲要要求在空气质量问题严重的城市中提高符合清洁燃料排放标准的汽车使用量。该纲要还要求在中心城市环境不达标的区域，10辆或以上的车队1必须购买清洁汽车2，这类似下面谈到的EPAct法案的要求。与EPAct不同的是，CAAA并非一定要求购买清洁替代燃料汽车，符合低排放标准的汽、柴油车也是被允许的。此外，该纲要要求某种清洁汽车只能使用某种被鉴定的燃料。例如，一辆双燃料LPG汽车，如果使用LPG将被鉴定符合低排放标准，使用汽油将被鉴定为不符合标准，使用LPG燃料时此车被认为是清洁汽车而使用汽油时则不是。这项条款避免了EPAct法案的“漏洞”。3、1992年能源政策法案——EPAct（P.L102-486）1指某团体、实体的汽车，如政府部门的公务车，环卫系统垃圾车等。以后谈到车队都是这个概念。2并非要求一定要使用替代燃料，达到排放标准的汽、柴油车也属清洁汽车。3EPAct的制定是基于提升美国能源利用效率和提高能源独立性。此法案包括要求提高替代燃料汽车的使用，提高商业和家用能源的使用效率，以及天然气进口和核能的利用水平。EPAct包括两个与替代燃料汽车相关的关键计划：联邦、州政府机构以及替代燃料供应商1的替代燃料汽车购买要求和相应的替代燃料汽车税收激励政策。以下为EPAct法案对部门或实体单位车辆的要求：EPAct要求某些部门车队购买轻型汽车（乘用车或轻卡）时，必须要有一定比例的使用替代燃料的汽车2，这些车队是指车辆数量在50以上，而且至少有20辆是在大城市中运营；执法车辆、紧急救护车辆、战斗车辆、非道路行驶车辆或者实验性车辆不在此法案要求范围内。联邦、州和替代燃料供应商是昀普遍的法案要求实体，其替代燃气汽车购买的时限要求在1997～2001年之间。具体要求和时间表见表2。表2：EPAct替代燃料汽车采购要求被要求的车队年度新车采购中替代燃料汽车比例年份联邦州替代燃料供应商199733%10%30%199850%15%50%199975%25%70%200075%50%90%2001及以后75%75%90%资料来源：NationalAlternativeFuelsHotline，DepartmentofEnergy，September1998。（二）混合性政策手段使用强制性政策手段即指令控制可以得到立竿见影的效果，结果稳定可靠，能够迅速纠正市场失效的影响，但在完全排除市场机制作用的情况下，单一使用指令控制将导致另外一种倾向——政府失灵。指令控制是一种单向调节方式，缺乏完善的信息反馈体系，因而无法完全避免政策的失误所导致的不利后果，在实施过程中往往表现出控制风险大、控制成本高等弊端。在经济效益不佳的情况下，市场的作用具有一定的局限性，但并不是毫无作为，市场机制具有自动纠正偏差的功能，而且与行政干预相比其控制成本更低，效力更持久。完善的促进清洁燃气汽车产业发展的政策体系不仅不能排除市场机制，还是要充分发挥它的作用，使其经过修正之后在促进清洁燃气汽车需求政策体系中发挥主要作用，因此必须采用基于市场激励的混合性政策手段。2005年美国能源政策法案中就规定了针对清洁燃气汽车推广的激励政策：1、提高AFV的燃料经济性奖励积分提高汽车厂商因生产单一燃料、两用燃料和灵活燃料代用燃料汽车而获得的CAFE(公司平均燃料经济性法规)积分。1指私人公司用于销售和运输替代能源的汽车。2符合美国能源部规定的替代能源范围的汽车。42、代用燃料汽车减税政策对购买新的、专用的代用燃料汽车(非改装)的消费者给予减税(taxcredit)，减税的额度为购买车辆与同类型燃油车成本增加部分的50%。另外，如果该车同时能够满足某些更严格的排放标准，那么购车者将得到成本增加部分的80%的减税额度。根据车辆尺寸的不同，减税的具体金额在2500美元到32000美元之间。对那些免税的单位，减税的政策将给予车辆的经销商。该减税政策自2005年的12月31日生效，截止日期为2010年12月31日。享受这一政策的车辆除了天然气汽车之外，还有液化石油气汽车、燃料电池汽车、氢燃料汽车、甲醇(M85)汽车和采用稀薄燃烧技术的轻型柴油车(车重小于8500磅)。3、对代用燃料加注站建设的减税政策对天然气加气站建设实行减税政策，减税的额度为天然气加气设备成本的30%，对于大型加气站昀多可以给予30000美元的减税，对家用小型加气设备昀多给予1000美元的减税。对于免税的单位，由加气设备的经销商享受这一减税政策。废除加注站资产税减税政策。4、代用燃料消费税采取先征后返的鼓励措施对CNG和LNG的消费税实行先征后返(参见VEETC，基于体积的乙醇消费税减免措施)。这项政策与CLEAR法案前一版中对燃料的减税方式不同。对于仅限于车辆使用的燃料，每购买相当于1加仑汽油的CNG，消费者可获50美分的返税额，每购买1加仑LNG(液化天然气)，消费者也可获得50美分返税额。为