生产者支持估计

έ៉ྺຽ͚޺޽ᇾ̝Ҥზ̈́׎߆ඉຍஉ̝ଣ੅เॎᇇ*Җ߆ੰྺຽ؎ࣶົЋထ఍ၐщؠҖ߆ੰྺຽ؎ࣶົЋထ఍ᙯᔣф：生產者支持估計量、消費者支持估計量、一般性支持估計量、農業總支持估計量JEL̶ᙷ΃ཱི：Q18*聯繫作者：黃振德，行政院農業委員會企劃處，台北市100南海路37號。電話：[phone]；電子郵件：[e-mail]。作者感謝兩位匿名評審人的費心審查及提供許多建設性建議，若仍有缺失，是作者之不足，責有攸歸。農業與經濟(AgricultureandEconomics),36(2006),139-174台大農業經濟學系出版黃振德、廖安定140ၡࢋ本文旨在瞭解OECD農業支持指標（支持估計量）之意涵，計算台灣農業支持指標及進行國際比較，並由農業支持指標分析台灣農業政策之變動，以及導出農業政策調整方向與建議。計算結果1990年至2002年總平均PSE為27.2%，金額約相當於新台幣463億。1990年代初至2000年代初十年間，台灣的農業政策是朝國際化市場開放及農業政策自由化方向在調整，惟由於台灣仍維持稻米及雜糧價格支持政策，邊境管理措施改採關稅化或關稅配額代替，因此台灣PSE尚未明顯降低。未來國際貿易規範雖將逐步削減AMS、關稅、關稅配額等措施，但仍可透過提高國產農產品附加價值及反映農業之糧食安全、生態維護及國民休閒等多功能性價值來繼續支持農業，而這些均會使PSE、GSSE及TSE繼續提高。支持來源方面，MPS中來自政府預算（納稅人移轉支付）將減少，而改由國內消費者負擔，但納稅人移轉支付仍將因GSSE、直接給付及藍色措施的增加而增加。PSE等農業支持指標可用以衡量農業支持程度、區分支持來源及進行國際比較。但對於各年度農產品國內外價差過於敏感，使用及解讀時宜謹慎。台灣農業支持指標之估算及其政策意涵之探討1411.݈ā֏1980年代左右，歐美國家曾提出生產者補貼等值（ProducerSubsidyEquivalent）與消費者補貼等值（ConsumerSubsidyEquivalent）等兩個指標（Josling,1973;FAO,1975;JoslingandTangermann,1989;Ballenger,1988），作為國際農業談判之參考。不過由於1987年開始之烏拉圭回合農業談判的企圖僅在逐步削減會扭曲農業貿易及生產的補貼措施，另發展出農業支持的總合指標（AggregateMeasurementofSupport,AMS，亦譯為農業境內支持）（GATT,1993）做為談判指標，而未再採用旨在衡量農業全部支持水準的農業補貼等值指標。但補貼等值指標仍有其重要價值，遂於1987年開始被經濟合作暨發展組織（OECD）用於瞭解其會員農業補貼概況及監測其會員農業政策變化之用。OECD不但長期採用補貼等值指標來分析各會員國農業政策（OECD,1987;1999;2002;2003a），並改進其理論方法，於1999年（OECD,1999）修正其計算公式及將指標改稱支持估計量（SupportEstimate），復發展出政策評估矩陣（PolicyEvaluationMatrix,PEM）等配套分析方法（Portugal,2002），以深入分析農業支持指標之意涵，可顯示國際農業政策發展趨勢，提供其會員國農業政策調整之參考。台灣因未參與烏拉圭回合農業談判，亦非OECD會員，因此不像OECD國家，長年有系統地計算農業補貼或支持衡量指標，僅美國農部經濟研究局（EconomicResearchService,USDA）於早年之研究（Ames,1988）中曾估計過台灣1982年至1986年之生產者補貼等值；行政院農業委員會曾於民國82年補助臺大農經系及中研院經研所辦理相關計畫（吳榮杰與施順意，1993），其中計算了1984至1989年間稻米、豬肉及雜糧等數項農產品之產品別生產者補貼等值，至於1990年之後，則未見國內、外文獻估算台灣之農業補貼等值或農業支持指標。實有必要繼續計算台灣之農業支持指標，俾分析台灣農業政策之變化及與國際農業政策發展趨勢進行比較。基於以上之背景及動機，本文的研究目的有三：黃振德、廖安定142一、透過比較OECD農業支持指標之方法遞嬗，深入瞭解其指標之意涵，以供計算台灣農業支持指標及解讀各國之農業支持指標之參考。二、計算台灣農業支持指標及進行國際比較。三、由農業支持指標分析台灣農業政策之變動，以及導出農業政策調整方向與建議。2.ྺຽ͚޺޽ᇾ͞ڱኢ2.1ྺຽ͚޺޽ᇾ̝͞ڱᅍⴺ農業支持指標之前身為1999年以前國際上使用（Hertel,1989;Webbetal.,1990;ByerleeandMorris,1993;Dunlopetal.,1995;Harley,1996;Meyers,1996）之生產者補貼等值與消費者補貼等值，其意義依Josling(1973)的說法為(1)生產者補貼等值：指如果取消現行計畫下的政府補貼，而造成生產者所得的損失，所必須給付生產者的補償等值；(2)消費者補貼等值：指如果取消農業計畫而必須付給消費者的補償等值。而綜合此二個補貼等值可顯示經由政府農業政策造成非農業部門對農業部門的淨移轉支付額。生產者補貼等值係估計政府政策的預算效果及其造成國內外價格差異的影響效果，消費者補貼等值係估計國內外差別價格政策對消費者的影響效果。計算補貼等值時包含以下的政策項目：(1)市場價格的支持，任何涉及進、出口管制措施與內、外銷產品訂價的政策，如進口管理、關稅、兩價制、差價補貼、價格支持政策、價格安定政策及國營貿易等；(2)直接所得支持，任何來自政府部門（或對政府部門）的直接給付，如災害給付、休耕（停養）給付、實物補貼，或向生產者收捐；(3)影響生產變動成本的政策措施，如各種因素補貼、作物保險；(4)影響運銷成本的政策措施，如運輸補貼、促銷計畫、檢疫服務；(5)長期效果之政策措施，如試驗研究與推廣服務、環境保護計畫、結構調整計畫等；(6)匯率管制，如固定匯率制、差別匯率制及限制匯台灣農業支持指標之估算及其政策意涵之探討143率之浮動幅度等。但計算補貼等值時不包含以下的政策項目：(1)中央政府以下各級政府的政策；(2)各產業部門間的賦稅差異；糧食援助與外銷貸款計畫；(3)自動出口設限與衛生防疫法規；(4)社會安全效益和鄉村發展計畫（Ames,1988;CahillandLegg,1990）。1999年OECD在其年度的AgriculturalPoliciesinOECDCountries報告中，將生產者補貼等值與消費者補貼等值兩個指標中的農業支持政策做更精細之分類（詳如下段），並區分農業支持來源是政府預算或消費者，以便深入分析各類農業政策之變化，同時將這兩個指標的名稱修正為「生產者支持估計量」（ProducerSupportEstimate,PSE）、「消費者支持估計量」（ConsumerSupportEstimate,CSE），另增一個指標「政府一般性支持估計量」（GeneralServicesSupportEstimate,GSSE）將未直接造成農業生產者收益增加或消費者支出減少的政府農業支持政策，例如，農業基礎建設、政府的農業研究發展及訓練推廣等由原先的補貼等值中抽出。而PSE、CSE及GSSE三者合計稱為農業總支持估計量（TotalSupportEstimate,TSE）。又由PSE及CSE再衍生名目保護係數（NominalProtectionCoefficient,NPC）、名目支持係數（NominalAssistanceCoefficient,NAC）等標準化（以1為比較值）指標，以便於解讀及比較。OECD並以新指標定義，回溯修訂1987年至1998年之指標。此外，由於1995年WTO成立及WTO農業協定生效後，各國為符合WTO農業協定削減農業補貼的承諾，在近10幾年來紛紛推出各種新態樣的農業調整政策，這些政策即使符合WTO農業協定的規範，但仍為農業支持政策，其中有些無法歸類到現行PSE及CSE的農業支持政策類型，因此OECD於2005年起正著手改進農業支持指標，以將新興的農業支持政策納入指標中。2.2ྺຽ͚޺޽ᇾؠཌྷᄃ̰உ2.2.1Ϡய۰͚޺ҤࢍณĞPSEğ所謂PSE係指因實施農業支持政策造成農業生產者增加之年營收貨幣價值，而不論該農業支持政策之形式、政策目標為何或對農業生產或農民所黃振德、廖安定144得有何影響，其所增加之營收可能係移轉支付自消費者或納稅人。雖然PSE是用於衡量有、無實施農業政策時所造成之「淨」差異，但由於並未扣除政策實施過程中對生產者造成之額外成本，因而在本質上實為「毛額」。此外，由於PSE在計算上並未扣除生產要素進口稅，故亦可視為是一種「名目支持」。PSE在計算上涵蓋隱含性及外顯性兩類支付，如產出或投入要素之價差、租稅減免和預算給付等，甚至是未於市場交易之財貨與勞務的給付。根據OECD(Portugal,2002)之分類，需納入PSE計算之農業支持政策依其實施方式可劃分成以下八種類型：(1)ξಞᆊॾ͚޺ĞMarketPriceSupport,MPSğ市場價格支持為用來衡量因農業支持政策之實施，形成農產品國內外市場價差，造成農業生產者增減之年營收貨幣價值，其移轉支付的來源可能為消費者或納稅人。個別產品MPS計算對生產者移轉支付時所指之產量，包括供國內使用及出口者，再乘以全數收購和或限量收購下之價差。MPS對農產品生產者而言，可視為銷售捐或行政罰款之淨額。以畜產品而言，MPS即畜牧業者對國內飼料作物生產者之市場價格支持淨額。因此MPS可正可負，以致PSE有可能是負值，其情形出現在國內價格低於國際價格時，可能原因：(i)國際價格高漲：例如，農業大國乾旱、運費高漲等。(ii)國內價格低迷：例如，供給過剩、衛生安全事件、價格管制政策等。(2)ֶயณ̝ග;ĞPaymentsbasedonoutputğ本類支持指以當年產量為給付標準之產品別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。該給付係針對產品別或產品類別實施，給付標準依據當年生產全數或限量之每噸、每公頃或每頭計算。(3)ֶ჌ങࢬ᎕ٕજۏᐝᇴ̝ග;ĞPaymentsbasedonareaplanted/animalnumbersğ台灣農業支持指標之估算及其政策意涵之探討145本類支持指以當年種植面積或動物頭數為給付標準之產品別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。該給付係針對產品別或產品類別實施，給付標準依據當年種植面積或動物頭數計算。(4)ֶ࿅Ν၁ᒻ̝ග;ĞPaymentsbasedonhistoricalentitlementsğ本類支持指以過去支持水準、過去種植面積或養殖家畜頭數等為給付標準之產品別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。該給付係針對產品別或產品類別實施，政策措施開始時，給付對象仍必須繼續經營該產品別或產品類別。給付標準依據過去種植面積或養殖家畜頭數，或者過去支持水準計算。(5)ֶϠயࢋ৵ϡณ̝ග;ĞPaymentsbasedoninputuseğ本類支持指以固定或變動投入要素之使用為給付標準之要素別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。此類給付補貼之投入要素需為農場使用，包括足以影響變動投入成本、農業技術與防疫檢疫服務成本及固定投入與投資成本的隱含性及外顯性給付。(6)੨ЪࢨטϠயࢋ৵ϡณ̝ග;ĞPaymentsbasedoninputconstraintsğ本類支持指以生產技術設限而限制固定或變動投入要素之使用為給付標準之要素別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。此類給付係為補償限制農業固定或變動投入要素於農場使用，或是為了減輕負面外部性或酬傭農場去生產非市場財貨及勞務。(7)ྺຽٙ଀̝ග;ĞPaymentsbasedonoverallfarmingincomeğ本類支持指以農場農業所得為給付標準之非產品別農業支持政策所造成農業生產者增加之年營收貨幣價值。此類給付以合格農企業或農民為對象，用以補償其農業所得之變動或損失