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新中国成立以来中共执政方式的发展与创新所谓党的执政方式，一般指政党掌握、运用国家政权实现党的奋斗目标的方法、形式。它所涉及的内容包含政党介入国家权力系统的方法、途径，党与国家权力系统的关系，以及党政运作机制等等。新中国成立60年来，中国共产党对自身的执政方式进行了艰辛的探索与实践，先后经历了党政相对分离的执政方式、“政党指挥”型执政方式、“政党取代”型执政方式和“政党引导”型执政方式，从而实现了党执政方式的不断发展与创新。一、党政相对分离执政方式的初步探索(1949--1952年)中国新民主主义革命的胜利和中华人民共和国的成立，不仅使整个国家和民族的地位发生了历史性的变化，而且使中国共产党的历史地位也发生了深刻的变化。中国共产党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党转变为一个领导人民掌握全国政权并长期执政的党。这种变化一方面为中国共产党更直接、更广泛地联系、宣传和教育群众，通过国家政权实现自己的纲领，创造了空前有利的条件；另一方面，在执政的条件下，如何应对来自各个方面的挑战，适合处理党同国家公共权力之间的关系，是中国共产党不得不面对而又必须解决的重大课题之一。总体上看，这一时期中国共产党对自身执政方式进行了初步的探索，初步形成党政分开的执政观点。1，党政关系上，强调党政分开。1949年，中国人民政治协商会议第一次会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，确定由中国人民政治协商会议全体会议行使全国人民代表大会职权，成立了被赋予履行国家权力机关职能的中央人民政府委员会，并由中央人民政府委员会组织国家最高行政机关政务院、国家军事最高统辖机关人民革命军事委员会、国家最高审判机关最高人民法院和国家最高检察机关最高人民XX院。1949年10月，中共中央宣传部、新华总社发布《关于凡属政府范围的事由政府颁布的通知》强调，在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月，周恩来在《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》中指出，党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻，党不能直接向群众发命令，一切号令应该经政权机构发出。1951年9月，董必武在华北第一次县长会议上更明确地说：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西”。“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对国家各级政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”他还强调：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”。这些见解都说明党中央当时已经很重视区分党和政府的职能，并且着手于实践。2，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关中担任公职的党员发挥作用来实现的。1951年，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中强调，党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关由担任公职的党员发挥作用来实现的。并指出如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权、管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。同时为了防止在执政条件下，部分党员的蜕化变质，发挥党员在各个岗位的先锋模范作用，1951年4月，刘少奇在中国共产党第一次全国组织会议上作了《为更高的共产党员条件而斗争》的总结报告，制定了党员标准的八项条件，要求“一切党员进行革命斗争，必须在党的统一领导之下去进行”，“一切党员必须执行党的政策和决议，积极参加党所领导的革命运动，严格遵守党的纪律。”同时要求“一切党员必须为人民群众服务，使党与人民群众建立很好的关系，认真地了解人民群众的要求和意见，并及时向党反映”。以严格党员标准，发挥党员的先锋模范作用。从总体上看，从新中国成立到1952年底，党的政策一般都是通过政府实施执行，党和国家机关的关系，处理得比较正确。但由于这些探索和努力都没有落实到党的执政方式的制度层面上来，因而并没有取得真正的实效。二、“政党指挥”型执政方式(1953--1966年)从1953年开始，随着计划经济体制的建立，党逐渐强调加强对政府工作的直接领导。这一时期，在党与公共权力的架构上，中国共产党在国家权力等级序列中居于公共权力机关之上，与公共权力机关实际上是一种领导与被领导的关系。这种执政方式实质上是“政党指挥”型的执政方式。主要表现为以下几个方面：1，形成由党直接指挥国家权力机关的领导体制。1953年，党在全国范围内开展的反分散主义和地方主义的斗争中，发布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》(草案)。《决定》强调指出：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。《决定》还对党中央怎样加强对政府各部门的领导，作了具体的规定：一是今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。二是政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。“这样一来，各级人民政府本来是各级权力机构(1954年之前是政协，1954年之后是人大)的执政机关，但直接领导体制的确定导致各级人民政府开始对各级党委负责，作为中央人民政府的行政机关，国务院不是向全国人大负责，而是向中共中央负责，实际上成为中共中央的执行机关。即使全国人大在1954年建立，也无法改变中共中央是实际上的最高权力机关的性质。”从而使整个国家的权力高度集中于从中央到地方的各级党委，党组织事实上成了国家机关的核心组成部分，代行了许多国家权力机关、行政机关和司法机关的职能。2，逐步建立以委任制为基础的干部选拔任用制度。1953年11月，中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》，把领导干部划分为：军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类。除军队干部外，其他各类干部都由中央和地方各级党委任用管理，并编制出由中央、省、市、自治区、地区、县等各级党委管理干部的职务名称，从此初步形成了以委任制为基础的干部选拔制度。干部的委任制虽然有利于加强党的领导，应对建国初期各种复杂的问题，但也不利于干部选拔任用良性机制的形成，不利于保障广大党员的知情权、参与权、选举权等各项民主权利。3，实行“分口”领导的权力运作方式。主要表现为中央以下的各级党委大部分设立了与政府部门重叠的“对口部”(如工交部、财贸部、农工部等等)，与同级国家机关的主管负责同志并行指挥政府各部门和立法、司法机关的工作，或是越过国家机关主管负责同志直接指挥。1956年中共八大为改变这种权力运作方式作了一次有益的尝试。党的八大指出：要使党成为领导我国社会主义建设事业的核心力量，就必须明确党的领导主要表现在思想、政治、方针政策上对于一切工作的领导，而不是“把一切都包办起来，对一切都进行干涉”。强调了不能混淆党的工作和国家机关工作的界限。但是，随着1957年4月反右派斗争扩大化，八大试图改变这种权力运作方式的设想未能实现，分口领导方式反而进一步发展。1958年6月10日，《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接做报告。”“大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’，大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”“对大政方针和具体部署，政府机构及党组有建议之权，但决定权在党中央。”从而使党组织出现行政化、国家化的倾向。三、“政党取代”型执政方式(1966―1976年)1966年，“五一六”通知和“十六条”出台，标志着“文化大革命”全面发动。这场长时间全局性政治动乱使党对执政方式问题的探索由此走上更加曲折的道路。此后十年里，党的执政方式蜕化为“政党取代”型，党的组织进一步行政化，越过、架空、抛开国家权力机关，直接行使行政、司法等公共权力，向非党组织和非党群众发号施令，将国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系，实行“以党治国”。1，党政不分，权力过分集中于党委和个人。整个“文革”期间，在“左”倾思想指导下的个人崇拜取代了党中央的集体领导，党的一元化领导和党政不分发展到极点。整个社会出现这样一种局面：高度集权与极端无政府状态并存；搞“四大”的大民主与无视人民民主并存。革命委员会集党政军大权于一身，包揽行政、党务、司法、生产、经济各部门工作。革委会是一个党政不分、政企不分、无所不包的混合体。邓小平在回顾我们党执政的历史进程时，分析了党执政方式方面存在的这一问题，他说：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题都在于‘过分’。”2，选拔和任免干部的方式方法与民主原则背道而驰。推进选拔任用干部制度科学化、民主化、制度化是选好和用好干部的基础和关键。但在文革期间选拔任免干部的方式却与民主化背道而驰。一方面把“阶级斗争觉悟”作为选拔、考核、培养和任用干部的主要依据，从而出现任用干部时重政治轻业务的倾向；另一方面，在阶级斗争一抓就灵的年代里，一些通过武斗、革命起家的“闯将”，得到上级的支持或默许，掌握公共权力，从而造成公共权力的授予根本无需得到人民承认。其结果是，一方面是党代表人民行使作为执政党的权利，另一方面则是党过度使用人民授权而实际上对党的执政合法性造成了极大损害。3，个人专权和群众运动相结合的权力运作方式。这一时期在权力运作方式上，党依靠政策运作公共权力，法律手段实际上被废除，个人专权与群众专政并存，全国陷入了一场灾难性的动乱。一方面党的一元化领导体制扭曲发展，党在长期的革命斗争和社会主义建设中形成的权威聚合成党的领袖的个人权威，“我们对主席的指示要坚决执行，理解的要执行，不理解的也要执行。”“谁反对他，全党共诛之，全国共讨之。”“另一方面，在‘群众运动天然合理’理论下，群众直接行使公共权力，实行群众专政，形成了高度集权与高度无政府状态并存、表面上的大民主与实际上的极端不民主并存的奇特局面。从而造成了政治秩序和社会局面的大混乱，在缺少政治稳定的环境中，经济建设遭到严重破坏。“十年动乱造成的经济损失达5000亿元人民币，超过建国30年全部固定资产投资的总和。到‘文革’结束时，国民经济已濒临崩溃的边缘”这不能不说是我们党的严重教训。四、“政党引导”型执政方式(1978年至今)十一届三中全会以来，随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政治的发展，党开始对执政方式进行改革探索，逐步从“政党替代”型执政方式向“政党引导”型执政方式的转变。“政党引导”型执政方式，是指党在控制、推动、参与公共权力运作的过程中，通过规范自己的活动方式，努力将自己的权力收缩在合理的边界之内，不再直接指挥或替代公共权力的运作，而是通过国家政权机关对公共权力的运作进行引导。这种执政方式强调党组织与政权机关职能上的分工，以消除党政不分、以党代政的问题；重视人民通过行使选举权实现当家作主的愿望，提倡依法治国，把法律作为运作公共权力的主要手段；主张对重大问题进行科学、民主决策，形成党的主张，并经过法定程序上升为国家意志。它具体表现为科学执政、民主执政和依法执政三个方面。1，执政方式实现了向科学执政的转变。“科学执政，就是党要按照科